II SA/Kr 1375/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. Ż. i J. Ż. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 września 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków, I. stwierdza bezskuteczność czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, polegającej na odmowie wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w N. T., II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków solidarnie na rzecz skarżących kwotę 697 złotych (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 21 września 2020 r. znak DNT-I.5140.51.2020.AP Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków - po rozpatrzeniu wniosku K. Ż. i J. Ż. (dalej skarżących) – odmówił wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w N. T. wskazując, ze przedmiotowy budynek stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa, cech stylistycznych i świadczy o sposobie budowania charakterystycznych dla architektury Miasta N. powstającej w określonym momencie historii miasta. Obiekt posiada cechy budownictwa podhalańskiego i jest cenny dla tego miejsca, wzmacniając jego charakter i dokumentując przebieg historii miejscowości N. T.. Jest przykładem domu budowanego według określonych zasad z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów, zdobień, ale też technik budowlanych, proporcji, kątów nachylenia dachów itp. Odnosząc się do kwestii przypadkowych remontów prowadzonych przy przedmiotowym obiekcie poinformowano, iż prowadzone byty one bez nadzoru konserwatorskiego i w zakresie niezgodnym z uzgodnieniami konserwatorskimi, co zostało stwierdzone podczas przeprowadzonych 19 lutego 2019 r. oględzin obiektu. W trakcie wykonywania czynności związanych z oględzinami budynku stwierdzono, iż wykonane zostały prace budowlane związane z zamurowaniem 2 otworów okiennych w szczycie elewacji wschodniej oraz szczycie lukarny w elewacji północnej. Roboty te nie stanowiły przedmiotu uzgodnienia konserwatorskiego i zostały wykonane samowolnie przez właścicieli obiektu. Przedstawione powyżej fakty stanowiły celowe działanie, które jest ukierunkowane na świadome obniżanie wartości architektonicznych obiektu. Opisaną wyżej czynność zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.o.z.) poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji budynku i ustalenie, ze budynek posiada wartość historyczną, która pozwala uznać go za zabytek, w sytuacji gdy Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykazał, że budynek posiada aktualnie także wartość historyczną, która zasługiwałaby na ochronę, oraz art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a), a także art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/20 powyższą skargę uwzględnił. Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (kartę ewidencyjną nieruchomości, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Z przedstawionej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie wyłączenia karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., w którym organ administracji wydawałby decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz postępowaniem uproszczonym. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z wyłączeniem karty zabytku z ewidencji nie oznacza jednak, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić w sposób dowolny. Jest oczywiste, że tylko obiekt charakteryzujący się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, może pozostawać ujęty w ewidencji zabytków. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się aktualne fotografie budynku, z których w żaden sposób nie wynikają ewentualne wartości historyczne, artystyczne lub naukowe budynku. Nadto w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie jaka jest treść i zawartość karty ewidencyjnej dla spornego zabytku, gdyż nie ma jej w aktach sprawy. Nie wiadomo też, czy karta ta została zaktualizowana po myśli cytowanego wyżej § 14a rozporządzenia. Jedyne merytoryczne informacje na temat budynku zawarte są w szeroko powyżej zacytowanym opracowaniu pod nazwą "Kwerenda archiwalna i opis domu przy ul. [...] w N. T." autorstwa mgr W. K., historyka sztuki. Natomiast MWKZ w piśmie z 21 września 2020 r. (w którym odmawia wyłączenia karty z ewidencji zabytków) poświęca temu konkretnemu budynkowi jeden akapit (str. 3 pisma), w którym opisuje jego zabytkowe walory w bardzo ogólny sposób. Równocześnie, mimo że skarżący przedstawili wraz z wnioskiem opisane wyżej opracowanie, organ nie odnosi się do jego treści ani jednym zdaniem. Innymi słowy zaskarżona czynność dokonana przez organ nie poddaje się kontroli Sądu co do zasadności powodów odmowy lub jej braku. Takie działanie narusza przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. Rozpatrując zatem wniosek skarżących ponownie, organ będzie obowiązany szczegółowo merytorycznie uzasadnić swoje stanowisko, w tym również odnieść się do opracowania przedstawionego przez skarżących. Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał ze skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1471/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organ administracji naruszył w rozpoznawanej sprawie art. 7 i art. 8 Kpa. Nie było bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przepisy te miały w sprawie zastosowanie oraz, że organ administracji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem byłaby analiza wartości nieruchomości włączonych do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pod kątem uznania, ich za zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy ustawy nie przewidują, by wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując przepisy te nie mogły stanowić wzorca kontrolnego w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z Wyrok NSA z 8. maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17). Wskazać należy, że przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie nie mogła być sama legalność sporządzenia karty zabytków i umieszczenia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, lecz odmowa wyłączenia z tej ewidencji z uwagi na uznanie, że nieruchomość przestała być zabytkiem stosownie do treści § 16 rozporządzenia. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenił, że takie przesłanki nie zaszły. Nie prowadził on jednak w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż rozpatrując wniosek skarżących ponownie, organ będzie obowiązany szczegółowo merytorycznie uzasadnić swoje stanowisko, w tym również odnieść się do opracowania przedstawionego przez skarżących. Dopiero bowiem w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na odmowie wyłączenia zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy odmowy wyłączenia zabytku z ewidencji. Obowiązkiem Sądu I instancji było zatem szczegółowe odniesienie się do kwestii, czy po włączeniu nieruchomości do ewidencji zaszły takie okoliczności, które oznaczałyby utratę, stosowanie do treści z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z, wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, nie zaś przerzucanie tego obowiązku na organ. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona więc szczegółowej analizy legalności zaskarżonej czynności przez pryzmat przestanki określonej w § 16 ust. 1 rozporządzenia z 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niniejsza sprawa została zatem rozpoznana z uwzględnieniem jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1471/21. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze skargą na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiającą wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w N. T.. Ramy prawne dla oceny zgodności z prawem skarżonej czynności wyznaczają przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako u.o.z.o.z) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej jako rozporządzenie z 2011 r.) Stosownie do art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Stosownie do art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Należy podkreślić, że ewidencja zabytków powinna opierać się na poprawnie wykonanej ich inwentaryzacji. Dokumentacja powinna obejmować lokalizację zabytku, dokładny opis stanu jego zachowania, materiał, konstrukcję, użyte techniki, styl wykonania, dokumentację zdjęciową zawierająca ujęcia szerokie oraz zbliżenia wszystkich istotnych elementów. (por. A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, uwaga 5 do art. 4, Lex) Przepis art. 24 ust. 1 ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. W myśl ust. 4 tego przepisu rozporządzenie powinno wskazywać przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart ewidencyjnych i adresowych do ewidencji, a także ich wyłączenie z tych ewidencji. Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 rozporządzenia) oraz zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 rozporządzenia). Zgodnie z § 16 rozporządzenia z 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem kartę ewidencyjną nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Przepis ten stosuje się odpowiednio do karty adresowej zabytku nieruchomego, z tym że karta ta jest przechowywana w archiwum zakładowym urzędu gminy. Zadaniem Sądu jest zbadanie na podstawie przedstawionego materiału dowodowego, czy przedmiotowy budynek przestał być zabytkiem, to znaczy utracił wskazane w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. walory. Sąd bada, czy materiały (publikacje, opinie, fotografie) znajdujące się w aktach sprawy uzasadniają żądanie wykreślenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków przedmiotowego budynku, a co za tym idzie wskazują na niezasadność odmowy wykreślenia. W aktach sprawy zalega aktualna dokumentacja fotograficzna budynku. Na zdjęciach – załączonych m.in. do skargi kasacyjnej – wyłania się budynek raczej współczesny, odnowiony, z nową stolarka okienną, przeszklonym balkonem, dostosowany do funkcji usługowych. Dalej, do skargi kasacyjnej dołączono także ocenę wartości zabytkowych obiektu autorstwa dr hab. Z. M., z której wynika, że wartość zabytkowa obiektu jest przeciętna, na poziomie 16 punktów, przy czym wskazano, że wartość 14 punktów uzasadnia wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków. W karcie gminnej ewidencji zabytków (k. 150 sądowych akt sprawy) wskazano, że przedmiotowy obiekt to dom drewniany wykonany ok. 1900 r., co pozostaje w sprzeczności z widniejącą dokumentacją fotograficzną. Oczywiście tut. Sąd ma świadomość, że budynek był przebudowywany. Można powiedzieć, że także wskutek tych działań stracił zabytkowy charakter. Zauważyć jednak należy, że zmiany te częściowo nastąpiły przy pozytywnym zaopiniowaniu przez organ ochrony zabytków (k. 48-49 sądowych akt sprawy). W uwagach w gminnej ewidencji zabytków wskazano, że obiekt ten należy do kategorii obiektów, które nie przedstawiają żadnej wartości historycznej. Ich lokalizacja (często w zwartej przyulicznej zabudowie), stan techniczny, naleciałości związane z przypadkowymi remontami, rozbudową czy przebudową wpływają na to, że obiekty takie straciły cechy kwalifikujące je do pozostawienia na liście ewidencji zabytków. We wpisie do gminnej ewidencji zabytków (k. 150 administracyjnych akt sprawy) zauważono także, że zapisy studium historyczno-urbanistycznego opracowanego przez mgr Z. B. w latach 1990-1992 są zdezaktualizowane, co uzasadnia także wykreślenie obiektów z ewidencji zabytków. W aktach sprawy zalega także opracowanie mgr W. K., historyka sztuki z 2020 r. "Kwerenda archiwalna i opis domu przy ul. [...] w N. T." (k. 37-41 sądowych akt sprawy), z której wynika, że kiedy na podstawie wcześniejszej listy obiektów zabytkowych Miasta N. T. w 2008 r. na zlecenie Gminy Miasto N. T. powstało opracowanie "Aktualizacja obiektów ujętych w Wojewódzkiej ewidencji Zabytków dla miasta N. T." , opracowany przez zespół niezależnych ekspertów, budynek przy ul. [...] znalazł się tam wśród 376 obiektów przeznaczonych do wykreślenia (k. 39, opracowanie mgr W. K.). W opracowaniu dokonano szczegółowego opisu budynku, konkludując, że nie posiada on aktualnie cech budynku zabytkowego. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że w istocie trudno wskazać cechy budynku w obecnym stanie, które wskazywałyby na jego zabytkowy charakter. Abstrahując od powodów utraty tego charakteru, brak jest przesłanek uzasadniających jego umieszczenie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podkreślenia wymaga, że oceny tej Sąd nie dokonał w oparciu o własne subiektywne przekonania, ale kierując się materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Zmiany, których dokonano w przedmiotowym budynku były tak daleko idące, że w istocie utracił on swój zabytkowy charakter. Przyznać także należy, że (mając na uwadze treść gminnej ewidencji zabytków), nie był to zabytek wysokiej klasy. W ocenie Sądu okoliczność, że PINB został poinformowany o nieprawidłowościach i wykonaniu robót wykraczających poza uzgodnienia z konserwatorem, jakkolwiek istotna, sama w sobie nie wpływa na aktualna ocenę charakteru przedmiotowego budynku. Trudno wyobrazić sobie, aby w obecnym stanie było możliwe przywrócenie stanu pierwotnego tego budynku, jako drewnianego budynku z ok. 1900 r. W ocenie Sądu spełnione zostały zatem przesłanki z § 16 rozporządzenia z 2011 r. W konsekwencji należało na podstawie art. 150 p.p.s.a. orzec o bezskuteczności czynności odmawiającej wykreślenia obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. O kosztach postępowania orzeczono na pdostawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. i zasądzono od organu na rzecz skarżących kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), na którą składają się koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) , kwota uiszczonego wpisu sądowego (200 złotych) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 złotych).