II SA/Kr 1360/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skarg J. R., A. P., M. P., M. P., A. R., K. W., C. Z., B. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2025 r. znak: IG-II.7227.12.2025.KB w przedmiocie zatwierdzenia projektu okołoautostradowego scalenia gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji; II. odrzuca skargę C. Z.; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania IV. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. P. i M. P. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania V. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania VI. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. R. i K. W. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania VII. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz B. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania VIII. zwraca C. Z. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych).

Przedmiotem skarg J. R., A. P., M. P., M. P., A. R., K. W., C. Z. i B. K. jest decyzja Wojewody Małopolskiego (dalej także: "Wojewoda", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 25 sierpnia 2025 roku, znak: IG-II.7227.12.2025.KB utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego (dalej także: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 15 kwietnia 2025 r., znak: GN-II.6622.6.2024 zatwierdzającej projekt scalenia gruntów o powierzchni 1024,1172 ha położonych w części obrębu ewidencyjnego Z. , w jednostce ewidencyjnej L. G., powiat t. , woj. małopolskie. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Postępowanie scaleniowe w części obrębu ewidencyjnego Z. , gmina L. G. zostało wszczęte z urzędu, na mocy postanowienia Starosty Tarnowskiego z dnia 29 sierpnia 2011 r., znak: GN.6622.1.4.4.2011.IC, po spełnieniu obligatoryjnego kryterium przedmiotowego, określonego w art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (na dzień wydania postanowienia: Dz.U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749– dalej "u.s.w.g."). tj. po uprzednim uzyskaniu opinii Rady Sołeckiej. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego, zawierające wymagane elementy, określone w art. 7 ust. 2 u.s.w.g., zostało odczytane, zgodnie z przepisami obowiązującymi na ten okres, na zebraniu uczestników scalenia gruntów w dniu 31 sierpnia 2011 r., a następnie wywieszone na okres 14 dni, w trybie określonym w art. 7 ust. 3 u.s.w.g. O terminie i miejscu zebrania, na którym odczytano postanowienie uczestnicy scalenia zostali powiadomieni w trybie określonym w art. 31 u.s.w.g oraz dodatkowo indywidualnie na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Na przedmiotowe postanowienie nie wpłynęło żadne zażalenie. W związku z art. 21 u.s.w.g., Sąd Rejonowy w T., Wydział VI Ksiąg Wieczystych uczynił, na wniosek Starosty, wzmiankę o wszczęciu postępowania scaleniowego w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, położonych na obszarze scalenia gruntów. Na zebraniu zwołanym przez organ I instancji w dniu 15 listopada 2011 r., zgodnie z art. 9 ust.1 i 2 u.s.w.g., wybrana została 4 osobowa rada uczestników scalenia gruntów. Postanowieniem znak: GN.6622.1.4.8.2011.IC z dnia 7 grudnia 2011 r. Starosta Tarnowski upoważnił geodetę-projektanta scalenia, J. K., do szacowania i opracowaniem projektu scalenia gruntów części obrębu Z. , gmina L. G.. Postanowienie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy L. G. i w miejscowości Z., gmina L. G.. Zawiadomieniem z dnia 26 marca 2012 r. znak: GN.6622.1.4.11.2011.ME Starosta Tarnowski poinformował o rozpoczęciu aktualizacji klasyfikacji gruntów od dnia 10 kwietnia 2012 r. Ogłoszeniem z dnia 17 października 2012 r. Starosta zwołał zebranie uczestników scalenia na dzień 12 listopada 2012 r., którego celem było wyłożenie projektu aktualizacji klasyfikacji gruntów objętych scaleniem. Projekt aktualizacji klasyfikacji gruntów był wyłożony do publicznego wglądu od dnia 13 listopada 2012 r. do dnia 16 listopada 2012 r. oraz od dnia 19 listopada 2012 r. do dnia 21 listopada 2012 r. w sali OSP w miejscowości Z., gmina L. G.. W dniu 18 czerwca 2013 r. Starosta Tarnowski wydał decyzję znak: GGK.6623.3.1.2013.MA, dotyczącą aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie miejscowości Z., gmina L. G., w związku z prowadzonym postępowaniem scaleniowym. Pismem z dnia 19 listopada 2012 r. Generalna Dyrekcja Dróg krajowych i Autostrad znak: GDDKIA-O/KR/P-3/PC/51/13983/2012 wystąpiła do Starosty Tarnowskiego o zawieszenie postępowania scaleniowego z powodu braku możliwości finansowania. Organ I instancji postanowieniem znak: GN.6622.1.4.13.2011.ME z dnia 30 stycznia 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania scaleniowego dla miejscowości Z., gmina L. G.. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 12 lutego 2014 r., K. Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w K. zwróciło się do organu I instancji z prośbą o zmianę geodety projektanta scalenia odpowiedzialnego za opracowanie projektu scalenia dla części obrębu ewidencyjnego Z. , gmina L. G.. Postanowieniem znak: GN.6622.1.4.2011 z dnia 21.03.2014 r. Starosta Tarnowski odwołał J. K., a na jej miejsce powołał geodetę projektanta scalenia, S. S.. Postanowienie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy L. G. i w miejscowości Z., gmina L. G.. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 u.s.w.g., jeśli liczba uczestników scalenia przekracza liczbę 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób". Mając na względzie powyższe oraz to, iż projekt scalenia gruntów obejmował prawie cały obszar wsi Z., a rada uczestników scalenia liczyła tylko 4 osoby, organ I instancji zaproponował uczestnikom scalenia gruntów przeprowadzenie wyborów uzupełniających. W dniu 04.06.2014 r. przeprowadzono uzupełniające wybory do rady uczestników scalenia. Zaproponowano 9-ciu kandydatów, 7 osób wyraziło zgodę na kandydowanie. Za uzupełnieniem rady uczestników scalenia o zgłoszonych kandydatów, zagłosowali wszyscy obecni na zebraniu, nikt się nie wstrzymał od głosu. W wyniku przeprowadzenia wyborów uzupełniających Rada Uczestników Scalenia liczyłs 11 osób. O terminie i miejscu zebrania uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 u.s.w.g.. Ponadto każdy z uczestników scalenia gruntów o terminach zebrań informowany był indywidualnie na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Starosta Tarnowski na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.w.g., postanowieniem z dnia 29 maja 2014r. znak: GN.6622.1.4.2013.ME powołał komisję pełniącą funkcję doradczą przy szacowaniu i opracowaniu projektu scalenia gruntów. Postanowienie zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 4 czerwca 2014 r., a następnie wywieszone na okres 14 dni, w trybie określonym w art. 7 ust. 3 ww. ustawy na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy L. G., w miejscowości Z., gmina L. G. oraz Starostwa Powiatowego w T.. W skład Komisji oprócz rady uczestników scalenia weszli przedstawiciele Starosty T. , Małopolskiej Izby Rolniczej i Agencji Nieruchomości Rolnych, a po przekształceniu Agencji Nieruchomości Rolnych, zgodnie z ustawą z dnia 10 lutego 2017 r., przedstawiciel Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. W skład Komisji nie wszedł przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników, gdyż na obszarze scalenia gruntów takie organizacje nie działają. Postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r. Starosta Tarnowski zmienił postanowienie z dnia 28 sierpnia 2011 r., znak: GN.6622.1.4.4.2011.IC w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego w zakresie uczestników scalenia i działek objętych postępowaniem. Postanowienie zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 4 czerwca 2014 r., a następnie wywieszone na okres 14 dni, w trybie określonym w art. 7 ust. 3 u.s.w.g. Na zebraniu zwołanym przez Starostę w dniu 5 czerwca 2014 r. (drugi termin), uczestnicy scalenia podjęli uchwałę nr 1/2014, w sprawie określenia zasad szacunku gruntów. Podjęcie ww. uchwały na zebraniu w pierwszym terminie w dniu 4 czerwca 2014 r., było niemożliwe wobec braku quorum, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.s.w.g. O terminie i miejscu zebrania w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 u.s.w.g. Ponadto każdy z uczestników scalenia o terminach zebrań informowany był indywidualnie na adres, wskazany w ewidencji gruntów i budynków. W dniach od 14 do 16 lipca 2014 r. geodeta - projektant scalenia wraz z Komisją pełniącą funkcje doradcze opracował szacunek gruntów dla obszaru scalenia wsi Z., gmina L. G.. Wszyscy obecni członkowie Komisji pełniącej funkcje doradcze, przy sporządzaniu szacunku gruntów byli jednomyślni. Wyniki szacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, objętych postępowaniem scaleniowym, zgodnie z ustalonymi zasadami, zostały ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia w dniu 21 lipca 2014 r. Szacunek ten został udostępniony do publicznego wglądu w dniach od 22 do 26 lipca 2014 r. i od 28 do 29 lipca 2014 r. w sali OSP w miejscowości Z.. Na zebraniu w dniu 21 lipca 2014 r. oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia nie wnieśli zastrzeżeń na dokonany szacunek. Z szacunkiem gruntów zapoznało się 111 uczestników scalenia gruntów. Szacunek gruntów wsi Z. został zaakceptowany uchwałą 2/2014 na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek przez organ I instancji w drugim terminie w dniu 9 września 2014 r. Podjęcie uchwały w pierwszym terminie, w dniu 8 września 2014 r. było niemożliwe, wobec braku quorum, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.s.w.g. O terminie i miejscu zebrania w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 u.s.w.g. Ponadto każdy z uczestników scalenia o terminach zebrań informowany był indywidualnie na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Opracowany przez geodetę projektanta projekt scalenia gruntów, został wyznaczony i okazany na gruncie uczestnikom scalenia, a także na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez Starostę w dniu 17 listopada 2015 r. oraz udostępniony do wglądu uczestnikom postępowania scaleniowego w sali OSP w miejscowości Z., w dniach od 18 do 20 listopada 2015 ?. ? terminie i miejscu zebrania uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 wyżej cytowanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ponadto każdy z uczestników scalenia o terminach zebrań informowany był indywidualnie na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Uczestnicy zostali również poinformowani, że zgodnie z przepisami ww. ustawy w ciągu 14 dni mogą składać do Starosty Tarnowskiego pisemne zastrzeżenia do okazanego projektu. Podczas projektowania geodeta-projektant w miarę możliwości uwzględnił życzenia uczestników scalenia, które były złożone do karty uczestnika scalenia. Zgodnie z art. 24 pkt. 1 u.s.w.g. po wyznaczeniu na gruncie i okazaniu projektu scalenia gruntów w obrębie ewidencyjnym Z. do Starosty Tarnowskiego wpłynęło prawie 70 zastrzeżeń. Opiniowanie wniesionych zastrzeżeń przez Komisję pełniącą funkcje doradcze odbyło się w dniach 11 stycznia 2016 r., 15-25 lutego 2016 r., 16-17 marca 2016 r. oraz 18 kwietnia 2016 r., w budynku OSP w Z. . Po zaopiniowaniu zastrzeżeń przez członków Komisji, ustalenia co do zmian w projekcie scalenia gruntów podjął Starosta. Sposób rozstrzygnięcia zgłoszonych zastrzeżeń do projektu scalenia przedstawiono w załącznikach nr 8 i 9 do niniejszej decyzji. Zmiany w projekcie scalenia gruntów zostały uczestnikom scalenia gruntów wyznaczone na gruncie i okazane. W związku z faktem, że do projektu scalenia gruntów w części miejscowości Z., gmina L. G. wpłynęło prawie 70 zastrzeżeń, spełniony został wymóg przepisu art. 27 ust. 1 u.s.w.g., zgodnie z którym projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. W trakcie prac scaleniowych zostało przeprowadzonych sześć postępowań rozgraniczeniowych. W pięciu przypadkach został spisany akt ugody. Jedno postępowanie zakończono podpisaniem protokołu granicznego. Dokumentacja techniczna powstała w wyniku scalenia gruntów na obszarze części wsi Z., gmina L. G. została w dniu 31 grudnia 2019 r. przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr ewidencyjnym [...] Zawiadomieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ I instancji powiadomił uczestników scalenia o prawie do zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w prowadzonym postępowaniu scaleniowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Każdy z uczestników mógł w dniach 3-14 września 2018 r. zapoznać się z aktami prowadzonego postępowania. Z powyższego prawa skorzystało 167 uczestników scalenia. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. znak: GN.6622.1.4.2011, Starosta Tarnowski zatwierdził projekt scalenia gruntów w miejscowości Z., gmina L. G.. Treść decyzji, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 25 sierpnia 2020 r., a następnie wywieszona na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w L. G., na tablicy ogłoszeń w miejscowości Z., gmina L. G. oraz Starostwa Powiatowego w T.. Od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia 28 uczestników scalenia wniosło odwołania do Wojewody Małopolskiego. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., znak: IG-II.7227.7.2020.AM uchylił w całości decyzję Starosty Tarnowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosło 6 uczestników scalenia gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 170/21, oddalił sprzeciw. Ponowne prace związane z opracowaniem projektu scalenia gruntów w części wsi Z., gmina L. G. zostały rozpoczęte w 2022 r. W dniu 30 marca 2022 r. miało miejsce zebranie uczestników scalenia gruntów dotyczące m.in. omówienia aktualnych spraw związanych ze scaleniem gruntów oraz przedstawieniem nowego geodety projektanta scalenia. W dniu 23 czerwca 2022 r. została opracowana przez rzeczoznawcę majątkowego A. Ł., pracownika KBGITR w K., opinia o wartości gruntów określająca wartość punktu szacunkowego dla nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym Z. , na terenie objętym scaleniem gruntów związanym z przebiegiem autostrady A-4. Postanowieniem Starosty Tarnowskiego, znak: GN.6622.1.4.2011 z dnia 22 lutego 2023 r. zmieniono skład Komisji w zakresie przedstawicieli Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa oraz Starosty Tarnowskiego. W dniu 9 maja 2023 r. miało miejsce posiedzenie Komisji na którym m.in. uzgodniono terminy rozpatrywania wnioskowanych przez geodetę projektanta zmian w projekcie scalenia gruntów po uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Posiedzenia Komisji dotyczące opiniowania zmian w projekcie scalenia gruntów miały miejsce w dniach 12-13 czerwca 2023 r., 1 września 2023 r. oraz 18 października 2023r. Protokoły z opiniowania Komisji, jak również stanowiska Starosty zostały skompletowane w ramach akt postępowania scaleniowego. W dniu 7 grudnia 2023 r. miało miejsce zebranie uczestników scalenia gruntów dotyczące okazania projektu scalenia gruntów. W dniach 8 grudnia 2023 r. oraz w dniach 11-14 grudnia 2023 r. miało miejsce wyznaczenie na gruncie zmian w projekcie scalenia gruntów oraz okazanie projektu scalenia gruntów. Została także wyłożona do wglądu dokumentacja scaleniowa, w tym rejestr szacunku gruntów po scaleniu, mapa z projektem scalenia gruntów oraz terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Wyznaczenie na gruncie oraz pomiar zamarkowanych w terenie punktów granicznych oraz trwałych elementów zagospodarowania, w których zostały zaprojektowane punkty graniczne wykonano metodą precyzyjnego pozycjonowania GNSS RTN. Zawiadomienie o przeprowadzonych czynnościach organ I instancji przekazał w formie Obwieszczenia, znak: GN.6622.1.4.2011 z dnia 14 listopada 2023 r., które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń we wsi Z., Urzędu Gminy L. G. i Starostwa Powiatowego w T. oraz umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w T.. W czynnościach okazania projektu scalenia gruntów wzięło udział 248 uczestników scalenia, zgodnie z protokołem geodety projektanta scalenia z dnia 15 grudnia 2023 r. Informacje o udziale stron w ww. czynnościach zostały wpisywane w aneksie do kart uczestników scalenia. W ramach czynności opracowano szkice z wyznaczenia na gruncie i okazania projektu scalenia gruntów. W dniu 14 grudnia 2023 r. przedstawiciele Starosty Tarnowskiego oraz przedstawiciele KBGITR w K. potwierdzili uzgodnienia z Wójtem Gminy L. G. związane z rowami melioracyjnymi zlokalizowanymi w obszarze scalenia gruntów. Podkreślono, że w projekcie scalenia gruntów należy wydzielić jako odrębne działki projektowane, strategiczne z punktu widzenia gospodarki wodnej i ochrony przeciwpowodziowej grunty znajdujące się pod rowami. Zabieg ten jest celowy w związku z zabezpieczeniem osób fizycznych przed negatywnymi skutkami powodzi i umożliwieniem wykonywania przez Gminę L. G. prac związanych z konserwacją rowów melioracyjnych. W okresie 14 dni po okazaniu projektu scalenia gruntów do Starosty Tarnowskiego wpłynęło 25 zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów po wprowadzeniu zmian. Opiniowanie zastrzeżeń przez Komisję pełniąca funkcje doradcze miało miejsce w dniach 12-13 marca 2024 r. oraz 9 kwietnia 2024 r. Starosta Tarnowski zastrzeżenia rozstrzygnął w dniach 20 maja 2024 r. oraz 27 maja 2024 r. Z kolei, w dniach 20-21 czerwca 2024 r. miało miejsce wyznaczenie na gruncie i okazanie projektu scalenia gruntów po wprowadzeniu zmian do projektu scalenia gruntów, w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń przez Starostę Tarnowskiego. Zgodnie z protokołem geodety projektanta scalenia z dnia 24 czerwca 2024 r. w czynnościach udział wzięło 26 uczestników scalenia gruntów, których dotyczyły zmiany w projekcie scalenia gruntów. Mając na uwadze fakt, że postępowania rozgraniczeniowe zostały przeprowadzone w 2016 r. a decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów dopiero w 2020 r., wykonawca prac scaleniowych oraz Organ przeprowadził ponowną weryfikację opracowanej dokumentacji rozgraniczeniowej. W dniu 26 czerwca 2024 r. Starosta Tarnowski dokonał pozytywnej oceny prawidłowości wykonania ustalenia przebiegu granic dla ww. nieruchomości. W dniu 12 sierpnia 2024 r. została opracowana przez rzeczoznawcę majątkowego, druga opinia o wartości gruntów określająca wartość punktu szacunkowego dla nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym Z. , na terenie objętym scaleniem gruntów związanym z przebiegiem autostrady A-4 (aktualizacja opinii z dnia 23 czerwca 2022 ?.). Dokumentacja techniczna powstała w wyniku korekty projektu scalenia gruntów na obszarze części wsi Z. została w dniu 3 października 2024 r. przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr ewidencyjnym [...] Dodatkowo w dniu 5 lutego 2025 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr ewidencyjnym [...], została przyjęta dokumentacja stanowiąca aktualizację ww. operatu technicznego. Przed wydaniem decyzji Starosta, na podstawie przepisu art. 10 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej "k.p.a."), zawiadomieniem z dnia 15 stycznia 2025 r. znak: GN.6622.6.2024.KW-2 poinformował wszystkich uczestników scalenia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się odnośnie do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w terminie od 12 do 14 lutego 2025 r. w siedzibie Starostwie Powiatowym w T.. Z powyższego prawa skorzystało 158 uczestników scalenia. W obwieszczeniu Starosta poinformował także uczestników scalenia o ustawowym trybie doręczania przyszłej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia wynikającym z przepisu art. 28 ust. 1 u.s.w.g. (w brzmieniu ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. - Dz.U. 2022 poz. 32), to jest w drodze publicznego ogłoszenia. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania Starosta Tarnowski decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. znak: GN-I1.6622.6.2024, po uwzględnieniu i zrealizowaniu zaleceń Wojewody Małopolskiego zawartych w decyzji z 30 grudnia 2020 r. znak: IGII.7227.7.2020.AM, zatwierdził projekt okołoautostradowego scalenia gruntów części obrębu ewidencyjnego Z. , jednostka ewidencyjna L. G., o powierzchni 1024,1172 ha, przedstawiony na Mapie z projektem scalenia gruntów, sporządzonej w skali 1:2000, stanowiącej jej Załącznik nr 1a-1c oraz w Rejestrze szacunku gruntów po scaleniu stanowiącym Załącznik nr 2 do wydanej decyzji (pkt I sentencji decyzji). Odnośnie do pozostałych kwestii w zakresie przedmiotowego scalenia Starosta orzekł w punktach od II do XIV sentencji zaskarżonej decyzji, zatwierdzających pozostałe jej załączniki, tj. nr 3 - nr 9, stanowiące jej nierozerwalną część. Ponadto w decyzji, Starosta ustalił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia (punkt V) oraz sposoby rozliczeń dopłat i wypłat za wydzielenie gruntów o innej wartości szacunkowej (punkt II). Określił zakres prac planowanych do wykonania w ramach zagospodarowania poscaleniowego, w brzmieniu Załącznika nr 7 do wydanej decyzji pn. Zestawienie prac w ramach zagospodarowania poscaleniowego (pkt VI). W punkcie VII, zgodnie z załącznikiem nr 8 do zaskarżonej decyzji, uwzględnił (43) zastrzeżenia do projektu scalenia, tj. 32 zastrzeżenia do projektu okazanego (za pierwszym razem) w dniach 18-20 listopada 2015 r. oraz 11 zastrzeżeń do projektu okazanego (za drugim razem) w dniach: 8 grudnia 2023 ?. i 11-14 grudnia 2023 r. (omyłkowo określonego w tym załączniku jako okazanego 15 grudnia 2023 r.). W punkcie VIII, zgodnie z załącznikiem nr 9 do zaskarżonej decyzji, pozostawił bez uwzględnienia (44) zastrzeżenia do projektu scalenia, tj. 34 zastrzeżenia do projektu okazanego (za pierwszym razem) w dniach 18-20 listopada 2015 r. oraz 10 do projektu okazanego (za drugim razem) w dniach: 8 grudnia 2023 ?. i 11-14 grudnia 2023 r. (omyłkowo określonego w tym załączniku jako okazanego 15 grudnia 2023 r.). Informacja o terminie wyznaczenia i okazania po raz drugi opracowanego projektu scalenia została wskazana w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W punkcie XI organ I instancji orzekł o przejściu na własność Gminy L. G. gruntów wydzielonych na cele użyteczności publicznej, tj. drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz rowy melioracyjne. Jednocześnie Starosta, działając na podstawie art. 27 ust. 4 pkt 3 u.s.w.g. w punkcie IX określił przebieg granicy nieruchomości na wskazanym odcinku między działką nr [...] i działką nr [...], z uwagi na istniejący spór graniczny między nieruchomościami. W przypadku pięciu innych sporów granicznych, o których mowa w pkt X decyzji organu I instancji, spisane zostały akty ugody, a prowadzone w ich zakresie postępowania rozgraniczeniowe zostały umorzone. Postawą prawną decyzji były art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1-3 i ust. 4-6, art. 17 ust. 3, art. 27 ust. 1 i ust. 3-4, art. 28, art. 29, art. 30, art. 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r., nr 178 poz. 1749 z późn.zm.), w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 2013 r. poz. 1157) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 32) oraz art. 29 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 2 i 3 i art. 35 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151) a także art. 62 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) Od wydanej decyzji Starosty Tarnowskiego w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie złożyli do Wojewody Małopolskiego następujący uczestnicy scalenia: J. R., R. R., J. S. i J. S., M. S., E. Ł., A. P. i M. P., R. P., Z. S., A. R. i K. W., B. K., A. K., M. P.. Odwołujący zakwestionowali prawidłowość wydanej decyzji organu I instancji oraz wnieśli odpowiednio o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub orzeczenie odnośnie do istoty sprawy. W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 25 sierpnia 2025 r. (znak: IG-I1.7227.12.2025.KB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 15 kwietnia 2025 r., znak: GN-II.6622.6.2024. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji zważył, że należy mieć na uwadze m.in. przepisy art. 8 ust. 1-3 u.s.w.g. w brzmieniu mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podkreślił przy tym, że przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty szacowane posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa przedstawiona w punktach szacunkowych, nie zaś powierzchnia działek lub pojedynczej działki (art. 8 ust. 1 u.s.w.g.). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że w trakcie scalenia na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów oraz ich układ. Z uwagi na obszar scalenia, konieczność wydzielenia dróg oraz konieczność uwzględnienia interesów innych uczestników scalenia, zdaniem Wojewody, niemożliwym jest pozostawienie na gruncie sytuacji tożsamej z pierwotną. Istotnym jest to, iż różnice w powierzchniach działek mają wynikać z faktu, iż uprzednio powierzchnię działki wyliczano z zaokrągleniem do jednego ara, a obecnie wszystkie powierzchnie oblicza się z dokładnością do jednego metra kwadratowego po pomiarze terenowym spełniających obecne standardy. Organ II instancji również zauważył, że przy wydzielaniu ekwiwalentów stosowano także przepis art. 14 u.s.w.g. i stwierdził, że kryteria tego przepisu także zostały zrealizowane. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia, Wojewoda wyjaśnił, że scalenie ze swej natury przekształca układ własnościowy ukierunkowując go na realizację celów, o jakich mowa w u.s.w.g. Rozbudowa sieci drogowej przedstawiona na mapie z projektem scalenia, w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowa, racjonalna i wpisuje się w kontekst pragmatyczny wytyczony art. 1 u.s.w.g. Objaśnił także, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2025 poz. 889 – dalej "u.d.p.") do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie do jednej z kategorii dróg (w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) następuje w drodze uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Organ II instancji stwierdził zatem, że drogą wewnętrzną jest droga przeznaczona do ruchu, która nie jest drogą publiczną. Wskazał także, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie musi dotyczyć każdej pojedynczej działki, jeżeli nie jest to możliwe, a decyzja scaleniowa jest wynikiem pewnego kompromisu. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki lub jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest jednak, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw, co w ocenie organu Il instancji w ramach przedmiotowego scalenia mogłoby nastąpić. Z kolei ocena, czy przeprowadzone scalenie istotnie spowodowało poprawę struktury obszarowej i warunków gospodarowania ma oczywiście charakter w dużej mierze uznaniowy i opinia organu administracji publicznej dotycząca tej kwestii nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa. Przy opracowywaniu projektu scalenia organy administracyjne korzystają bowiem z pewnej swobody, niezbędnej dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia gruntów. Wymaga także wskazania przepis art. 20 u.s.w.g., który stanowi, że stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W razie konieczności aktualizacji danych ewidencyjnych, m.in. granic działek ewidencyjnych oraz granic i oznaczeń użytków i konturów klasyfikacyjnych, wykonawca scalenia wykonywał prace z tego zakresu. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewoda szczegółowo odniósł się indywidualnie do wszystkich zarzutów każdego z odwołań. W końcowej części uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewoda zwrócił uwagę na przepis art. 27 ust. 1 u.s.w.g., z którego wynika, że projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Jego zdaniem, warunek ten oznacza jednocześnie, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie, nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swoich wniosków i zastrzeżeń. Podkreślił, że poczucie nieuwzględnienia części składanych żądań czy postulatów, wynikające z braku akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie jest wystarczającym argumentem w postępowaniu, w którym organ "waży" wiele spornych interesów, do podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów przy braku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa mogących stanowić podstawę do jej uchylenia. Organ II instancji uznał ostatecznie, że organ I instancji prowadząc postępowanie podejmował działania w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, celu, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Dochował przy tym procedur wynikających z przepisów u.s.w.g. oraz przepisów k.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, a także zapewnił uczestnikom scalenia możliwość aktywnego uczestnictwa na każdym z etapów postępowania scaleniowego. Podejmował próby znalezienia rozwiązań, które mogły by usatysfakcjonować uczestników scalenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji uwzględnił prawidłowo, pozostając w granicach uznania administracyjnego, przy konieczności wydzielenia dróg w trakcie postępowania scaleniowego, interesy wszystkich uczestników scalenia oraz nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest przede wszystkim likwidacja lub ograniczenie skutków dezorganizacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej spowodowanej budową autostrady na przedmiotowym obszarze. Wojewoda dodał, że nie można zarzucić organowi I instancji przekroczenia granic w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. Procedura scalania i wymiany gruntów dokonuje zmiany konfiguracji dotychczasowych działek i zmiana ta - w przypadku objęcia nią kilkuset uczestników - nie zadowoli każdego i zawsze będzie istniała pewna grupa osób, która nie będzie zadowolona, czy też nie będzie wyrażała zgody na zaproponowane nieruchomości. Okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 27 ust. 4 u.s.w.g., a także posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu. Organ odwoławczy miał jednocześnie na uwadze trwające od 2011 roku ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomościami i negatywne konsekwencje z tym związane oraz wieloletnie oczekiwania pozostałych 99% uczestników scalenia odnośnie do szybkiego i pozytywnego zakończenia postępowania trwającego już ponad 13 lat. Skargi na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wnieśli J. R., A. P., M. P., M. P., A. R., K. W., C. Z. oraz B. K.. W treści skargi J. R., wynika, że Skarżący nie zgadza się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem powielając argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji Starosty Tarnowskiego. Z kolei skarżący – A. P. i M. P. również nie zgodzili się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem powielając argumentację podniesioną w odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego. Skarżący M. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) we wniesionej skardze zażądał uchylenia zarówno decyzji I, jak II instancji zarzucając naruszenie przepisów: art. 7 w zw. z art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w ramach kontroli odwoławczej, do czego doszło poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, wobec dokonania dowolnej oceny gromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej uznaniem spełnienia w sprawie celu postępowania scaleniowego, bez należytego badania i rozważenia dla każdej wydzielonej działki, czy rzeczywiście ich nowe granice i obszar przyczyniają się do tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych (lasów i gruntów leśnych), racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, poprzez ograniczenie się jedynie w prowadzonym postępowaniu do zapewnienia nadrzędnego celu, jakim jest likwidacja lub ograniczenie skutków dezorganizacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej spowodowanej budową autostrady, bez należytego uwzględnienia potrzeb nieruchomości uczestniczących w scalaniu, 2) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w ramach kontroli odwoławczej, do czego doszło poprzez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i nie dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez błędne zaakceptowanie dokonania scalania niezgodnego z jego celem, jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, wobec pogorszenie warunków gospodarowania na części z objętych scaleniem nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego, 3) poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości przez organ przy okazji wytyczania działki, co pozwoliłoby ustalić organowi administracji, że nowe granice działki nr [...] w Z., po jej podziale nie przyczyniają się do tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie ani też nie poprawiają struktury obszarowej gospodarstw rolnych, a faktycznie przeprowadzane scalenie utrudnia M. P. racjonalne wykorzystanie posiadanych przez niego gruntów, godząc w przysługujące mu prawo własności, 4) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w ramach kontroli odwoławczej, do czego doszło poprzez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i nie dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez wadliwe, gdyż sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, określenie wartości nieruchomości należących do M. P. przed i po scaleniu, wobec uznania, że ich wartość szacunkowa nie przekracza 3%, w sytuacji gdy ocena taka pozostaje wadliwa, a faktyczny ubytek wartości przekracza 3%, 5) poprzez dowolne uznanie, że zaistniałe w przypadku skarżącego M. P. naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, w sytuacji niezachowania w postępowaniu podstawowej zasady wydzielenia gruntów określonej w art. 8 ust. 1 u.s.w.g., tj. nie otrzymał gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, ani też dopłaty pieniężnej. Z treści skargi A. R. i K. W., a także C. Z. wynika, że skarżący nie zgadzają się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu i powielając argumentację tam przedstawioną. Skarżąca B. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), zarzuciła zaskarżonej decyzji organu II instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego tj.: 1. art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez błędne przyjęcie, że zatwierdzony projekt scalenia tworzy korzystniejsze warunki gospodarowania, podczas gdy w rzeczywistości, poprzez rozbicie kompleksu gruntów i wydzielenie działki mniejszej, węższej i o niekorzystnym położeniu, warunki te uległy obiektywnemu i znacznemu pogorszeniu. 2. art. 8 ust. 2 u.s.w.g. poprzez naruszenie zasady wydania gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, polegające na czysto arytmetycznym i formalnym potraktowaniu zasady ekwiwalentności, z całkowitym pominięciem realnej wartości użytkowej i gospodarczej nowo wydzielonych gruntów, która w przypadku Skarżącej jest rażąco niższa. 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń sprzecznych z zasadą prawdy obiektywnej i słusznym interesem strony, w szczególności poprzez zignorowanie podnoszonych przez Skarżącą argumentów dotyczących utrudnień w prowadzeniu prac polowych i przerwania ciągłości gospodarstwa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej B. K. rozwinął zarzuty w niej podniesione. W odpowiedziach na skargi, Wojewoda Małopolski szeroko odniósł się do argumentacji w nich podniesionych, wnosząc o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2025 roku, znak: GN-II.6622.6.2024 zatwierdzająca projekt scalenia gruntów o powierzchni 1024,1172 ha części obrębu ewidencyjnego Z. , jednostka ewidencyjna L. G., powiat t. , województwo małopolskie. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez Starostę Tarnowskiego z urzędu postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 roku (znak: GN.6622.1.4.4.2011.IC). Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wszczęcia tego postępowania, stosownie do art. 3 ustawy 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2003, Nr 178, poz. 1749 ze zm.) – dalej jako "uScal" postępowanie scaleniowe, postępowanie wymienne oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Z powyższego przepisu wynikało, że organem I instancji w postępowaniu scaleniowym jest starosta. Wskazany przepis nie wskazywał bezpośrednio jaki organ jest organem odwoławczym, dlatego też stosownie do art. 17 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. na dzień wszczęcia postępowania: Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; t.j. na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." organem tym było samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157), przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.) otrzymał następujące brzmienie: "Postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda." Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku, do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu powołanego przepisu przejściowego należy rozumieć nie tylko regulacje odnoszące się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia sprawy, lecz również przepisy określające właściwość organów administracji publicznej, w tym właściwość instancyjną. Brak jest podstaw do przyjęcia zawężającej wykładni tego pojęcia, ograniczającej jego zakres wyłącznie do norm prawa materialnego, z pominięciem regulacji ustrojowych i procesowych determinujących właściwość organów administracji. Skoro zatem ustawodawca nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowych regulacji, to dyspozycja ta obejmuje również przepisy określające właściwość organu odwoławczego. W konsekwencji zmiana stanu prawnego nie prowadzi automatycznie do zmiany organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia w postępowaniach objętych regulacją przejściową. Należy przy tym zauważyć, że rozwiązanie przyjęte w analizowanym przepisie przejściowym stanowi odstępstwo od ogólnej zasady obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którą właściwość organu ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia. Co do zasady zmiana przepisów dotyczących właściwości organów w toku postępowania skutkuje koniecznością uwzględnienia nowego stanu prawnego i przekazania sprawy organowi, który stał się właściwy na mocy nowych regulacji. Taki model odpowiada zasadzie aktualności właściwości organu administracji publicznej. Jeżeli jednak ustawodawca wprowadza regulację intertemporalną nakazującą stosowanie "przepisów dotychczasowych" do określonej kategorii spraw, to norma ta wyłącza stosowanie wskazanej wyżej zasady ogólnej. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie ciągłości postępowania oraz stabilności sytuacji procesowej stron, a także uniknięcie zmian właściwości organów w sprawach już wszczętych i pozostających w toku. W konsekwencji użyte przez ustawodawcę sformułowanie "przepisy dotychczasowe" należy odczytywać jako odnoszące się również do przepisów regulujących właściwość organów. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy organem właściwym do rozpoznania odwołania pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ właściwy według przepisów obowiązujących przed zmianą stanu prawnego nie ma jednocześnie podstaw do przyjęcia, że właściwość tę przejął Wojewoda (por. np. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 20 października 2023 roku, sygn. I OW 51/23). Wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 25 sierpnia 2025 roku, znak: IG-II.7227.12.2025.KB przez Wojewodę Małopolskiego, pomimo braku jego właściwości rzeczowej i instancyjnej do rozpoznania sprawy, stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Naruszenie właściwości organu należy przy tym do najpoważniejszych wad decyzji administracyjnych, gdyż dotyczy podstawowej przesłanki dopuszczalności wykonywania kompetencji administracyjnych. Właściwość organu nie ma charakteru jedynie technicznego czy organizacyjnego, lecz stanowi element porządku publicznoprawnego, określający granice dopuszczalnego działania organów administracji publicznej. W konsekwencji wydanie decyzji przez organ niewłaściwy oznacza działanie poza zakresem ustawowo przyznanych kompetencji, co ustawodawca wiąże z sankcją nieważnością decyzji. Należy podkreślić, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości, przy czym chodzi tutaj o każdego rodzaju właściwość: rzeczową, miejscową, instancyjną i funkcjonalną. Dla zaistnienia omawianej przyczyny nie ma znaczenia to, czy decyzja jest w swej osnowie prawidłowa, czy też nie (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 156). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że właściwość organu odwoławczego powinna zostać ustalona z uwzględnieniem przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157). Jak wykazano powyżej, użyte przez ustawodawcę pojęcie "przepisów dotychczasowych" obejmuje również regulacje dotyczące właściwości organów administracji publicznej, w tym właściwości instancyjnej. Oznacza to, że w sprawach objętych zakresem zastosowania tej regulacji intertemporalnej organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Wojewoda. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie stanowi wyjątek od ogólnej zasady aktualności właściwości organu administracji publicznej. Skoro jednak ustawodawca wprost zdecydował o dalszym stosowaniu przepisów dotychczasowych do określonej kategorii spraw, to wyłączona została możliwość stosowania nowych regulacji dotyczących właściwości organów. W konsekwencji Wojewoda nie był uprawniony do rozpoznania odwołania i wydania decyzji w niniejszej sprawie. Skoro zatem ustawowo właściwym organem odwoławczym pozostawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a mimo to rozstrzygnięcie zostało wydane przez Wojewodę, doszło do naruszenia przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie to ma charakter kwalifikowany i nie podlega ocenie przez pryzmat jego wpływu na wynik sprawy. Już sam fakt wydania decyzji przez organ pozbawiony kompetencji do jej wydania skutkuje bowiem zaistnieniem przesłanki nieważnościowej. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana przez organ niewłaściwy, co stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast jedynie na marginesie do podniesionych we wniesionych skargach zarzutów i argumentacji, należy wskazać, że postępowanie scaleniowe stanowi szczególny rodzaj postępowania administracyjnego, którego celem nie jest wyłącznie techniczne przeprojektowanie układu działek, lecz przede wszystkim stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. Z art. 1 ust. 1 uScal wynika, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Wskazanie ustawowego celu scalenia nie zwalnia jednak organu z obowiązku przeprowadzenia dogłębnego postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie. Organ nie może poprzestać na ogólnym założeniu, że każde scalenie realizuje cele wskazane w ustawie, lecz powinien wykazać, że przyjęte rozwiązania rzeczywiście odpowiadają warunkom istniejącym na danym obszarze oraz uwzględniają interesy uczestników postępowania. Podkreślić należy, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Realizacja tego celu wymaga jednak od organu posiadania rzeczywistej wiedzy o gospodarstwach funkcjonujących na obszarze scalenia, ich charakterze, sposobie prowadzenia działalności rolnej lub leśnej, strukturze gruntów, istniejącej infrastrukturze, sposobie dojazdu do działek, uwarunkowaniach terenowych oraz faktycznych potrzebach uczestników postępowania. Organ powinien zatem ustalić nie tylko stan geodezyjny nieruchomości, lecz także gospodarcze i funkcjonalne znaczenie projektowanych zmian dla konkretnych gospodarstw. Organ akcentuje stanowisko, że nie jest możliwe uczynienie zadość wszystkim uczestnikom postępowania. Jest to oczywiste i wynika z samej istoty postępowania scaleniowego, które wymaga wyważenia często sprzecznych interesów wielu podmiotów. Analiza sposobu prowadzenia postępowania prowadzi jednak do wniosku, że tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania zostało w praktyce sprowadzone przede wszystkim do geodezyjnego wyznaczenia nowych działek i formalnego uwzględnienia ekwiwalentu. Nie ulega wątpliwości, że element geodezyjny stanowi istotny komponent postępowania scaleniowego, jednak nie wyczerpuje jego istoty ani celu określonego przez ustawodawcę. Istota postępowania scaleniowego nie sprowadza się bowiem do technicznego przeprojektowania granic nieruchomości, lecz do rzeczywistej poprawy warunków funkcjonowania gospodarstw rolnych i leśnych. Scalenie ma charakter gospodarczy, organizacyjny i funkcjonalny, a nie wyłącznie ewidencyjny. Celem ustawy nie jest samo utworzenie nowego układu działek, lecz takie ukształtowanie przestrzeni rolnej i leśnej, które umożliwi bardziej racjonalne, efektywne i dogodniejsze prowadzenie działalności rolniczej przez uczestników scalenia. Z tego względu organ prowadzący postępowanie ma obowiązek aktywnie badać skutki projektowanych rozwiązań dla poszczególnych gospodarstw, analizować ich potrzeby i specyfikę oraz dążyć do takiego ukształtowania projektu scalenia, które rzeczywiście realizuje ustawowy cel postępowania. Obowiązek ten nie może zostać zastąpiony wyłącznie analizą map, powierzchni działek czy parametrów ewidencyjnych. Konieczne jest także uwzględnienie rzeczywistego sposobu korzystania z gruntów oraz funkcjonalnych następstw projektowanych zmian. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera obowiązek przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, w tym również oględzin terenowych, jeżeli są one niezbędne dla prawidłowej oceny skutków projektowanego scalenia. Bez ustalenia rzeczywistych warunków terenowych oraz sposobu funkcjonowania gospodarstw niejednokrotnie bowiem nie sposób dokonać rzetelnej oceny, czy projekt scalenia faktycznie prowadzi do poprawy warunków gospodarowania w rozumieniu art. 1 ust. 1 uScal. Obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy uczestnicy postępowania artykułują konkretne problemy, potrzeby, oczekiwania lub zagrożenia związane z projektowanym scaleniem. Skoro właściciele nieruchomości wskazują określone okoliczności dotyczące sposobu prowadzenia gospodarstwa, trudności w dojeździe, uwarunkowań terenowych, jakości gruntów, przebiegu urządzeń melioracyjnych czy wpływu projektowanych zmian na funkcjonowanie gospodarstwa, rolą organu jest okoliczności te zidentyfikować, rozważyć oraz poddać rzeczywistej analizie. Nie jest wystarczające samo formalne odnotowanie zgłoszonych uwag lub zarzutów i sposobu ich rozstrzygnięcia. Organ powinien wykazać, że zostały one poddane merytorycznej ocenie, a następnie wyjaśnić, z jakich przyczyn określone rozwiązania zostały przyjęte albo odrzucone. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których uczestnicy postępowania wskazują, że projektowane zmiany mogą pogorszyć warunki prowadzenia gospodarstwa lub pozostają sprzeczne z dotychczasowym sposobem użytkowania gruntów. Kierunek rozwiązania określonych problemów, zwłaszcza tych, które były przedmiotem wyraźnie artykułowanych życzeń, zastrzeżeń lub zarzutów właścicieli nieruchomości, powinien zostać przez organ szczegółowo wyjaśniony i uzasadniony. Uzasadnienie takie nie może sprowadzać się wyłącznie do wskazania, że zachowana została odpowiednia powierzchnia areału lub ekwiwalentność punktowej wartości nieruchomości. Kryteria te, choć istotne, nie wyczerpują ustawowego celu postępowania scaleniowego. Ocena prawidłowości projektu scalenia wymaga bowiem także odniesienia się do funkcjonalnych i gospodarczych skutków przyjętych rozwiązań dla konkretnego gospodarstwa. Organ powinien zatem wyjaśnić, dlaczego określony układ działek uznano za bardziej racjonalny, w jaki sposób poprawia on warunki gospodarowania oraz z jakich przyczyn nie uwzględniono alternatywnych propozycji zgłaszanych przez uczestników postępowania. Dopiero takie postępowanie odpowiada wymogowi rzeczywistej realizacji celu ustawy oraz zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej i obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Podkreślić należy, że prace geodezyjne stanowią w tym zakresie instrument realizacji celu ustawy, a nie cel sam w sobie. Techniczne wyznaczenie nowych granic działek ma służyć racjonalnemu urządzeniu terenów rolnych i leśnych oraz poprawie warunków gospodarowania. Gdyby intencją ustawodawcy było wyłącznie dokonanie nowego podziału geodezyjnego nieruchomości, akcent położony zostałby wyłącznie na aspekty ewidencyjne i kartograficzne. Tymczasem ustawodawca wyraźnie wiąże postępowanie scaleniowe z organizacją terenów rolnych, a więc z rzeczywistym funkcjonowaniem gospodarstw i sposobem prowadzenia działalności rolniczej oraz leśnej. Trzeba przy tym podkreślić, iż tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie o jakich mowa w art. 1 ust. 1 uScal nie oznacza poprawy jakościowej gruntów każdego z gospodarstw. Realizacja wskazanych celów scalenia nie zawsze może odnosić się do każdej pojedynczej działki, gdyż jest to niemożliwe. Realizacja tego celu wymaga od organu prowadzącego postępowanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz dokonania rzeczywistej oceny wpływu projektowanych rozwiązań na sposób korzystania z nieruchomości po zakończeniu scalenia. Organ nie może poprzestać na wykazaniu zgodności projektu z wymaganiami geodezyjnymi lub formalnym zachowaniu parametrów wynikających z przyjętego systemu szacunku gruntów. Istotą postępowania scaleniowego jest bowiem osiągnięcie efektu gospodarczego i funkcjonalnego, a zatem wykazanie, że przyjęte rozwiązania rzeczywiście prowadzą do poprawy warunków gospodarowania albo co najmniej nie powodują ich pogorszenia. Wymaga to uwzględnienia rzeczywistych uwarunkowań obszaru objętego scaleniem, w tym charakteru istniejących gospodarstw, sposobu użytkowania gruntów, ich położenia, dostępności komunikacyjnej, konfiguracji działek oraz innych okoliczności mających wpływ na możliwość racjonalnego korzystania z nieruchomości. Jedną z podstawowych zasad postępowania scaleniowego pozostaje zasada ekwiwalentności, stanowiąca gwarancję ochrony praw majątkowych uczestników postępowania. Zasada ta oznacza, że uczestnik scalenia powinien otrzymać grunty odpowiadające wartością gruntom posiadanym przed scaleniem, przy uwzględnieniu dopuszczalnych przez ustawę odstępstw wynikających z charakteru tego postępowania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 uScal (t.j. Dz. U. z 2003 roku, Nr 178, poz. 1749): 1. Uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. 2. W wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3 %. Zgodnie z art. 11 uScal: 1. Uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2. 2. W razie nieokreślenia zasad szacunku przez uczestników scalenia, szacunku gruntów dokonuje się na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, z uwzględnieniem położenia gruntów na obszarze scalenia oraz ich przydatności rolniczej i funkcji terenu wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. Wartość szacunkową lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych stanowi wartość szacunkowa gruntów, obliczona na podstawie szacunku wykonanego w sposób określony w ust. 1 lub 2, oraz wartość drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. 4. Jeżeli scaleniem zostały objęte grunty leśne o takiej samej wartości, z drzewostanami o jednakowych elementach szacunkowych, można zaniechać szacowania drzewostanów. Relacja pomiędzy art. 8 i art. 11 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów opiera się na wyraźnym rozdzieleniu dwóch odmiennych, choć ściśle powiązanych funkcji w postępowaniu scaleniowym. Pierwszy z tych przepisów, czyli art. 8 ust. 1, ustanawia fundamentalną zasadę całego procesu scaleniowego, zgodnie z którą uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej. Jest to zatem norma materialnoprawna określająca docelowy rezultat postępowania – zapewnienie ekwiwalentności majątkowej pomiędzy nieruchomościami przed i po scaleniu. Zasada ta stanowi punkt odniesienia dla wszystkich dalszych czynności podejmowanych w toku postępowania i wyznacza jego podstawowy cel, jakim jest zachowanie równowagi ekonomicznej pomiędzy uczestnikami. Z kolei art. 11 ustawy dotyczy innego etapu i innego zagadnienia, a mianowicie sposobu ustalania wartości szacunkowej gruntów, która jest niezbędna do realizacji zasady ekwiwalentności z art. 8. Przepis ten wprowadza mechanizm partycypacyjny, zgodnie z którym uczestnicy scalenia w drodze uchwały określają zasady szacunku gruntów. Oznacza to, że ustawodawca pozostawia uczestnikom pewien zakres autonomii w kształtowaniu metodologii wyceny, co ma na celu uwzględnienie lokalnych uwarunkowań, specyfiki gruntów oraz ich faktycznej przydatności gospodarczej. Uchwała uczestników staje się więc podstawowym instrumentem technicznym służącym do przeliczenia wartości poszczególnych nieruchomości, a tym samym do realizacji zasady ekwiwalentności. Należy jednak podkreślić, że autonomia uczestników nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca wprowadza bowiem istotny mechanizm kontrolny w postaci kompetencji starosty (organu). Jeżeli starosta (organ), działając w drodze postanowienia, uzna, że przyjęte w uchwale zasady szacunku prowadziłyby do naruszenia słusznego interesu uczestnika, może zakwestionować ich zastosowanie. W takiej sytuacji stosuje się zasady określone w art. 11 ust. 2, czyli bardziej obiektywne i jednolite kryteria wyceny, oparte na cenach sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uwzględniające położenie gruntów, ich przydatność rolniczą oraz funkcje wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mechanizm ten pełni funkcję gwarancyjną i ma zapobiegać sytuacjom, w których przyjęte przez uczestników zasady szacunku prowadziłyby do nierównego lub nieuzasadnionego uprzywilejowania części właścicieli. W praktyce oznacza to, że uchwała uczestników scalenia określająca zasady szacunku gruntów jest punktem wyjścia dla całego procesu wyceny, jednak jej skuteczność jest uzależniona od tego, czy nie zostanie zakwestionowana przez organ administracji. Dopiero na podstawie przyjętych zasad dokonuje się następnie konkretnych obliczeń wartości poszczególnych działek, które pozwalają na przeprowadzenie właściwego podziału nowych gruntów w taki sposób, aby – zgodnie z art. 8 ust. 1 – zapewnić ich równą wartość szacunkową. Warto przy tym zauważyć, że art. 8 nie odnosi się bezpośrednio do metody wyceny, lecz do rezultatu końcowego, jaki ma zostać osiągnięty. Oznacza to, że niezależnie od tego, jakie zasady szacunku zostaną przyjęte w uchwale, finalny efekt scalenia musi prowadzić do zachowania ekwiwalentności majątkowej uczestników. W tym sensie art. 11 ma charakter instrumentalny wobec art. 8 – dostarcza narzędzi do realizacji jego normy, ale nie może jej modyfikować ani uchylać. Podsumowując, relacja między tymi przepisami polega na tym, że art. 8 wyznacza cel postępowania scaleniowego w postaci zapewnienia równowartości gruntów, natomiast art. 11 określa sposób ustalania wartości tych gruntów, pozostawiając uczestnikom pewien zakres swobody, który jednak podlega kontroli starosty. W efekcie system ten łączy elementy partycypacji uczestników z administracyjnym nadzorem gwarantującym zachowanie sprawiedliwości i zgodności z zasadą ekwiwalentności. Ekwiwalentność nie może być jednak utożsamiana wyłącznie z zachowaniem określonej powierzchni lub zgodnością z wynikiem obliczeń dokonanych według systemu punktowego. System szacunku gruntów ma charakter wyłącznie pomocniczy i służy realizacji ustawowej zasady ekwiwalentności, nie może natomiast zastępować oceny, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście zachowano równowagę ekonomiczną i użytkową pomiędzy gruntami wniesionymi do scalenia a gruntami przyznanymi jego uczestnikowi. Należy podkreślić, że zasada ekwiwalentności stanowi element osiągnięcia celów scalenia, w szczególności zapewnienia racjonalnego układu przestrzennego gruntów, urządzenia sieci dróg lub wykonania innych urządzeń niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania obszaru objętego postępowaniem. Odstępstwa te muszą jednak pozostawać w rozsądnej proporcji do zamierzonego celu i nie mogą prowadzić do nieuzasadnionego pogorszenia sytuacji majątkowej poszczególnych uczestników ani do przerzucenia na nich nadmiernego ciężaru realizacji zadań publicznych. Dotyczy to w szczególności wydzielania gruntów pod drogi i inne cele użyteczności publicznej, które – choć stanowi element postępowania scaleniowego – nie zwalnia organu z obowiązku zachowania zasady proporcjonalności oraz poszanowania konstytucyjnie chronionego prawa własności. W konsekwencji ocena legalności projektu scalenia nie może ograniczać się do stwierdzenia, że zachowano określone wskaźniki powierzchniowe lub wartości punktowe albo że projekt odpowiada zasadom przyjętym w uchwale uczestników scalenia. Organ obowiązany jest wykazać, iż zastosowane rozwiązania pozostają zgodne z ustawowym celem postępowania, zapewniają zachowanie rzeczywistej ekwiwalentności gruntów oraz uwzględniają zarówno interes publiczny związany z racjonalnym urządzeniem przestrzeni, jak i słuszne interesy wszystkich uczestników postępowania. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwala uznać, że projekt scalenia odpowiada wymaganiom wynikającym z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd tych kwestii nie ocenia ani też nie przesądza. Powyższe okoliczności zostaną wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy w wyniku wniesionych odwołań od decyzji Starosty Tarnowskiego, a dotychczas jeszcze nierozpatrzonych przez właściwy organ. Ponadto należy wskazać, że skarga C. Z. została wniesiona po upływie ustawowego terminu do jej złożenia. Zaskarżona decyzja organu II instancji została doręczona wszystkim uczestnikom scalenia, w tym Skarżącemu, w dniu 10 września 2025 roku. Skarga została natomiast złożona w Starostwie Powiatowym w T. w dniu 13 października 2025 roku, a zatem z uchybieniem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, który upływał w dniu 10 października 2025 roku. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wobec powyższego skarga C. Z. została odrzucona. Końcowo, marginalnie dotykając kwestii formalnych, należy jeszcze wskazać, że po uzupełnieniu braków formalnych wniesionych skarg oraz po wyznaczeniu terminu rozprawy, pismem z dnia 4 marca 2026 roku został złożony przez A. K. wniosek o dopuszczenie go do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Następnie, pismem z dnia 21 kwietnia 2026 roku, pełnomocnik A. K. – adwokat K. G. – został poinformowany, że pismo z dnia 4 marca 2026 roku zostało potraktowane jako pismo, o którym mowa w art. 33 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 roku, poz. 143). Jednocześnie pełnomocnik został wezwany do złożenia oświadczenia, czy podtrzymuje zawarty w piśmie z dnia 4 marca 2026 roku wniosek o dopuszczenie A. K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, pomimo że przysługuje mu już status uczestnika postępowania z mocy prawa, czy też wniosek ten wycofuje. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 24 kwietnia 2026 roku, A. K. oświadczył, że wobec przysługującego mu statusu uczestnika postępowania w niniejszej sprawie wycofuje wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Następnie postanowieniem z dnia 27 maja 2026 roku umorzono postępowanie w przedmiocie tego wniosku. Tym samym z dniem wydania wskazanego postanowienia usunięte zostały wszelkie przeszkody formalne do rozpoznania sprawy. Ze względu na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty na rzecz J. R., A. P. i M. P., A. R. i K. W. po 200 złotych składa się kwota uiszczonego przez skarżących wpisu od poszczególnych skarg (200 złotych). Na zasądzone koszty na rzecz M. P. oraz B. K. w wysokości 697 złotych składają się kwota uiszczonego przez skarżących wpisu od poszczególnych skarg (200 złotych) oraz koszty zastępstwa procesowego adwokata w wysokości 480 zł, stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa. Skarżącemu C. Z. zwrócono wpis w wysokości 200 zł na zasadzie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.