II SA/Kr 1358/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., znak SKO. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ł. M. 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 27 sierpnia 2020 r., nr AU-2/6730.2/393/2020, po rozpoznaniu wniosku Ł. M., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (budynek działka nr [...] obręb [...]) wraz z budową parkingu (parking działka nr [...] obręb [...]) i budową dojazdu (dojazd - działka nr [...] obręb [...]) na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. K. w K.". Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 59, art. 61 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), dalej "u.p.z.p." oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r, nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku postępowania uzyskano stosowne opinie oraz protokół nr 11 z 6 maja 2020 r. Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego. Dalej organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia ustalił, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określająca tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". Organ wskazał, że ze względów przestrzennych nie widzi się możliwości realizacji, ponieważ nie istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji wskaźnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zdaniem organu inwestycja nie wpisze się w okoliczny zastany ład przestrzenny, zarówno parametrami, jak i samą funkcją planowanego budynku. Wywiedziono, iż inwestor planuje budynek wielorodzinny w terenie otoczonym zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zestawienie parametrów istniejącej w okolicy zabudowy pozwala zdaniem organu na stwierdzenie, iż planowana inwestycja przekracza wysokością i powierzchnią zabudowy działki i budynki, jakie znajdują się na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie (kwartał z drobną zabudową jednorodzinną i usługową). Organ stwierdził, że znajdujące się w obszarze analizy budynki wielorodzinne przynależą do odrębnego układu urbanistycznego, co zostało wyraźnie zaznaczone w Studium Uwarunkowań i Kierunku Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K.. Pojedyncze przypadki niecharakterystyczne dla zabudowy w całym obszarze nie powinny zdaniem organu być odniesieniem dla przedmiotowej inwestycji. Organ podkreślił, że pojęcie sąsiedztwa odnosi się do obszaru stanowiącego urbanistyczną całość. W tym stanie faktycznym, organ stwierdził, że nie może przychylić się do wniosku inwestora i ustalić warunków zabudowy. Wskazał, że powyższe wynika ze sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadająca stosowane uprawnienia do jego wykonania (mgr inż. Arch. K. A.-M.). Ł. M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zakres znaczeniowy terminu "działka sąsiednia" limitowany jest poprzez wskazanie w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., jako inny układ urbanistyczny, gdy ustawa nie umożliwia takiego ograniczenia. Dalej wskazał na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu sprawy poprzez brak dokonania prawidłowej analizy obszaru analizowanego oraz brak podjęcia działań do ustalenia w sposób prawidłowy obszaru poddanego analizie. W szczególności wskazał, że nie podziela stanowiska organu, że w sprawie brak jest ziszczenia się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wywiódł, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni ww. artykułu, w szczególności poprzez pominięcie w analizie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] przez co sporządzone opracowanie nie może zostać uznane za podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy (przy czym działka nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, po drugiej stronie ul. K. ). W ocenie odwołującego, są to nieruchomości sąsiadujące, a organ uwzględnił jedynie zabudowę zlokalizowaną najbliżej terenu inwestycji (subiektywnie wybrane działki), pozostałą zaś wykluczył. Tym samym decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa własności i zasady wolności zabudowy, przez arbitralny dobór przez organ działek celem wyznaczenia dopuszczalnych parametrów i wskaźników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 25 września 2020r. znak SKO.ZP/415/386/2020, na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało decyzję I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. Wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy, organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczne - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. W niniejszej sprawie w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że analiza została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną, a obszar poddany analizie wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z treści analizy, teren inwestycji położony jest w południowo-zachodniej części miasta, w dzielnicy VIII D. , w terenie o wzrastającym zainwestowaniu, w sąsiedztwie zabudowy jedno i wielorodzinnej. Teren okoliczny ulega stopniowemu przekształceniu, a zabudowa wielorodzinna, przesuwa się z kierunku północnego, w kierunku istniejącej pierwotnej zabudowy jednorodzinnej oraz terenów wolnych od zabudowy. Teren objęty wnioskiem jest obecnie zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i dwoma budynkami garażowymi. Najbliższa zabudowa to budynki mieszkalne o charakterze jednorodzinnym - występują one na działkach nr [...], [...]. Na działkach sąsiednich występuje również zabudowa o charakterze usługowym - tj. niewielka restauracja (pizzeria) na działkach nr [...] i [...]. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ I instancji wywiódł, iż dla inwestycji nie został spełniony warunek kontynuacji zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu, a także wysokość elewacji frontowej budynku. Poddając ocenie otoczenie terenu objętego inwestycją organ odwoławczy podzielił ustalenia, że w najbliższym obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o parametrach odbiegających znacznie od wnioskowanych przez inwestora. Organ II instancji wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 863/14). Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować inwestycji, na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujący z taką całością element. Nie ulega zatem wątpliwości, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika konieczność zagwarantowania ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i nie zmienia istniejącego ładu przestrzennego. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że w obszarze poddanym analizie zabudowa istniejąca najbliższej terenu inwestycji nie pozwala na przyjęcie, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego opisanego we wniosku w określonych tam parametrach. Inwestor wnioskował o budowę budynku wielorodzinnego z usługami o następujących parametrach: powierzchnia zabudowy 462,00 metrów kw. (tj. około 16% w stosunku do powierzchni nieruchomości), szerokość elewacji frontowej 38,5 metrów, maksymalna wysokość do okapu i kalenicy 11,5 m. Jak wynika ze sporządzonego opracowania, zabudowa najbliżej zlokalizowana terenu inwestycji, posiada następujące parametry wysokości elewacji frontowej - budynek na działce nr [...] - wysokość do okapu 3 metry, wysokość do kalenicy 6,75 m, budynek na działce nr [...] - wysokość do okapu 5 metrów, wysokość do kalenicy 6,75 m, budynek na działce nr [...] - wysokość do okapu 6 metrów, wysokość do kalenicy 8 metrów. Jest to ścisłe i bezpośrednie otoczenie działek objętych zainwestowaniem, bowiem inwestycja ma być realizowana "w środku" ww. zabudowy. Tym samym proponowane we wniosku parametry zdaniem organu nie wpiszą się w zastany ład przestrzenny pod kątem wysokości. Dalej Kolegium zauważyło, iż o ile istotnie wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze poddanym analizie wynosi średnio około 22 %, zaś inwestor wnioskował o ten parametr w wartości ok. 16%, to na uwadze należy mieć, iż obszar sąsiadujący z terenem inwestycji zabudowany jest budynkami o niewielkiej powierzchni zabudowy - co doskonale obrazuje zdjęcia analizy, a także sam załącznik graficzny. Natomiast budynki o większej powierzchni zabudowy, istniejące na północ od terenu inwestycji, do których inwestor chce nawiązać, tworzą odrębny układ urbanistyczny. Trafne są więc zdaniem organu odwoławczego wywody organu I instancji dotyczące powierzchni zabudowy, że o ile przyjęty wskaźnik w wysokości około 16% mieści się w wartościach średniego wskaźnika z obszaru analizowanego wynoszącego 22%, o tyle sama powierzchnia zabudowy wynosząca 462 metrów znacznie przekracza faktyczną powierzchnię zabudowy budynków istniejących na działkach sąsiednich. Nadto Kolegium stwierdziło, że także szerokość elewacji frontowej, określona we wniosku na 38,5 metry, znacznie odbiega nie tylko od wartości tego parametru występującego na działkach sąsiednich, ale także z całego obszaru poddanego analizie, który kształtuje się w średniej wartości 16 metrów. I w takiej wartości parametr ten mógłby być wyznaczony z tolerancją wynoszącą 20%. Tym samym parametry określone we wniosku znacząco przewyższają parametry budynków znajdujących się w otoczeniu terenu inwestycji. Kolegium podzieliło stanowisko organu, iż nie można wyznaczyć parametrów, bowiem nie jest spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa", określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe oraz niejednorodną zabudowę w całym obszarze analizowanym organ II instancji stwierdził zasadność odniesienia się w szczególności do parametrów zabudowy, jaka otacza działki objęte zainwestowaniem. Organ odwoławczy nie kwestionował powyższego i wskazał, iż organ każdorazowo winien mieć na uwadze układ urbanistyczny, który tworzy pewną całość. Za trafne uznał zatem rozważania organu odnośnie parametrów w oparciu o najbliższą zabudowę terenu objętego wnioskiem. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nawiązanie bezpośrednio do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jaka istnieje na nr [...], czy [...], byłoby niezasadne. Nieruchomości te położone na północ od terenu inwestycji, po drugiej stronie ulicy K. , tworzą odrębny układ urbanistyczny, do którego bezpośrednie nawiązanie, np. do wskaźnika zabudowy lub wysokości budynku, stanowiłoby oderwanie od otoczenia obszaru wskazanego we wniosku, którego parametry (jak już Kolegium wywiodło) są zdecydowanie odmienne. Z kolei działki nr [...], [...], [...] znajdują się w bliższej odległości (na południe od terenu inwestycji), lecz nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, a także są oddzielone drogą wewnętrzną. Zdaniem organu odwoławczego argumentacja przedstawiona przez autorkę omawianej analizy, a następnie rozwinięta w decyzji oraz załączniku "wyniki analizy architektoniczne-urbanistycznej", jest klarowna, logiczna i poparta mapami jakie znajdują się w aktach sprawy, łącznie ze zdjęciami okolicznej zabudowy, a także wydrukiem z Googlemaps obrazującym stan zagospodarowania okolicznych działek - również tych znajdujących w większej odległości od granic terenu poddanego analizie. Sporządzone opracowanie jest kompletne, zostało oparte na aktualnych i wykonanych we właściwej skali mapach, a dokonane wywody znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ II instancji zauważył przy tym, iż inwestor przed wydaniem decyzji został w sposób prawidłowy poinformowany o przyszłym rozstrzygnięciu, poprzez otrzymanie od organu projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Posiadał więc możliwość ewentualnego skorygowania parametrów, celem dostosowania ich do otaczającej zabudowy, lecz nie skorzystał z takiej możliwości. Natomiast zdaniem Kolegium organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wynik przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób tak istotny odbiega od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji, niż projektowana przez inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy, co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10). Ł. M. wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 września 2020 r. znak SKO.ZP/415/386/2020, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż organ ma możliwość nieuzasadnionego ograniczania analizowanego w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu poniżej minimalnej granicy ustalonej w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia, co w efekcie doprowadziło do pominięcia parametrów zabudowy wielorodzinnej występującej na terenie, który winien podlegać analizie; - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu sprawy, albowiem w celu analizy realizacji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ II instancji nie dokonał, w ślad za organem I instancji, analizy właściwego obszaru oraz nie podjął działań zmierzających do prawidłowego ustalenia analizowanego obszaru. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy stwierdził, iż w analizowanym obszarze zabudowa wielorodzinna na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przynależy do innych układów urbanistycznych. Konsekwencją tego było pominięcie istniejącej zabudowy przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Skarżący podkreślił, że termin "działka sąsiednia" nie sprowadza się jedynie do terenu bezpośrednio graniczącego z działką, na której ma być realizowana planowana inwestycja, lecz należy odnieść się do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2824/17). Pamiętać przy tym jednak należy, że rozporządzenie wyraźnie mówi o przeprowadzeniu "na nim" (a więc na całym obszarze) stosownej analizy. Tym samym nie jest dopuszczalne arbitralne eliminowanie z analizowanego obszaru pewnych jego części. Prezentowane przez skarżącego stanowisko zostało potwierdzone przez NSA, który w wyroku z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1050/19, w sposób jednoznaczny wskazał, że "nie jest dopuszczalne czynienie zabiegów polegających na tym, że z przyjętego obszaru analizowanego wyłącza się z góry pewną grupę nieruchomości jako niereprezentatywnych dla "tradycji architektonicznej" lub z innych podobnie niedookreślonych przyczyn, a następnie dokonuje się analizy, która już żadnych "odstępstw" od reguł nie wymaga, bo nie zostały a priori wykluczone. Wybór działek oraz zabudowy, jako miarodajnego przedmiotu odniesienia dla ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów nowej zabudowy, powinien być dokonany z całego zbioru działek obszaru analizowanego. Zastosowane kryteria wyboru muszą być szczegółowo, wnikliwie, wyczerpująco i racjonalnie uzasadnione. Wszystkie wyłączenia lub ograniczenia z grupy spełniającej przyjęte kryteria wyboru wymagają bowiem dodatkowego i szczególnie przekonującego uzasadnienia. Brak takiego uzasadnienia jest wyrazem arbitralnego lub dowolnego działania organu". Zdaniem skarżącego wskazanie, iż dany obszar jest po drugiej stronie ulicy K. , tworząc odrębny układ architektoniczny, w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego został wyłączony spod analizy mimo, że pozostawał wewnątrz wyznaczonego do analizy obszaru. Określenie "odrębny układ architektoniczny" użyty przez Kolegium jest właśnie "niedookreśloną przyczyną", o której mówi NSA w przywołanym wyżej wyroku. Wskazywanie, że zabudowa znajdująca się na wyłączonym z analizy terenie została pominięta jedynie dlatego, że posiada zdecydowanie odmienne parametry zabudowy od pozostałych budynków, nie może być uznane za argument warty utrzymania. Co więcej, właśnie takie stwierdzenia dowodzą o dowolności i arbitralności w dobieraniu zabudowy do analizy, albowiem z góry zostają odrzucone punkty odniesienia, które a priori i bez wyjaśnienia nie powinny być odrzucane. Skarżący podkreślił za WSA w Olsztynie, że ocena spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących (wyrok z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 188/20). W tym kontekście rozstrzygniecie Kolegium nie może się ostać, albowiem na analizowanym obszarze znajdują się budynki podobne do budynku, który planuje wznieść inwestor. Poprzez nieprawidłowe wyznaczenie zakresu analizy (pominięcie w analizie działek, które winny być jej przedmiotem), Kolegium bezpodstawnie potwierdziło rozważania organu I instancji w zakresie choćby intensywności zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej i wysokości zabudowy, jedynie do subiektywnie wybranych działek, uchybiając tym samym intencji ustawodawcy, którego zamiarem było przyjęcie, że musi istnieć choć jedna działka sąsiednia, ale taka która jest dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, aby mogła być wydana decyzja. Jeżeli działek sąsiednich pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w danym rejonie jest więcej (w tym co najmniej jedna dostępna z tej samej drogi publicznej), wtedy konieczne jest, ze względu na dbałość o ład urbanistyczno-architektoniczny oraz ze względu na prawa przysługujące właścicielom działek sąsiednich oraz inwestorowi, wzięcie pod uwagę szerokiego spektrum wykorzystania terenu (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Łukasz Dumin, Grażyna Kuźma, 2020, system Legalis). Analiza urbanistyczno-architektoniczna zaakceptowana przez Kolegium nie daje podstawy, z uwagi na swoją wybiórczość, do wydania prawidłowej decyzji w sprawie, co uzasadnia naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 21 grudnia 2020 r. skarżący podniósł, że dowiedział się, iż 27 listopada 2013 r. zostało wszczęte przed organem I instancji postępowanie z wniosku Gminy Miejskiej K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowy zespołu budynków wielorodzinnych z garażami w przyziemiu, przy ul. K. na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] ze zjazdem od ul. L. w K.. Skarżący podniósł, że wobec odmowy ustalenia warunków dla jego inwestycji, powyższe świadczy o odmiennym traktowaniu różnych podmiotów jako inwestorów, co narusza zasadę równości określoną w art. 8 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem z 8 stycznia 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 11 lutego 2021 r. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że trafnie organ odwoławczy uznał, iż analiza została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną, a obszar poddany analizie wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów tj. w badanej sprawie odległość ta wynosi około 150 metrów. Za front nieruchomości zasadnie przyjęto - zgodnie z wnioskiem inwestora - fragment terenu inwestycji od planowanego głównego wjazdu zlokalizowanego na działce nr [...]. Fragment działki nr [...] i [...] przylega do działki drogowej, jaką jest ulica K. na odcinku około 41 metrów. Autorka analizy zasadnie zatem wyznaczyła obszar poddany analizie w granicy 150 metrów wokół obszaru objętego planowanym zainwestowaniem, tj. nieco większej niż minimalna trzykrotność szerokości frontu działki - 123 metrów. Jednakże w ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów obu instancji stwierdzające brak możliwości ustalenia warunków zabudowy z powodu, że jakoby nie istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organy przy tym prawidłowo ustaliły, że: inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową; w obszarze analizy znajdują się budynki wielorodzinne; w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się jednoznacznie, że funkcją, która ma być kontynuowana, jest funkcja mieszkaniowa, a czy będzie ona kontynuowana jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, czy jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ma znaczenie drugorzędne. Różnica ta znajduje odzwierciedlenie przede wszystkim w ustaleniu większych parametrów i wskaźników planowanej zabudowy. Niewątpliwie z analizy wynika, że zarówno funkcja mieszkaniowa jako taka, jak i usługowa, są w przedmiotowym wypadku kontynuowane. Błędne w okolicznościach niniejszej sprawy jest także stanowisko organów o braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu, że planowany budynek znacząco odbiega swoimi parametrami od parametrów zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie. Podkreślić bowiem należy, że właśnie postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy służy ustaleniu właściwych, możliwych do realizacji przez inwestora, parametrów i wskaźników urbanistycznych - przy uwzględnieniu istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, a stosowne przepisy określają, w jaki sposób te parametry i wskaźniki urbanistyczne należy w decyzji o warunkach zabudowy określić. Inwestor, występując z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co do zasady nie jest w stanie antycypować parametrów urbanistycznych zabudowy istniejącej w pobliżu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które są wynikiem sporządzanej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ma natomiast określoną wizję swojego zamierzenia i we wniosku o wydanie decyzji podaje jaki obiekt, czy obiekty i o jakich parametrach, zamierza zrealizować. Nie oznacza to jednak ani tego, że organ jest takim wnioskiem związany, ani też tego, że inwestor uzyska decyzję o warunkach zabudowy o dokładnie takich parametrach, o jakie wnioskował. Brak jest też podstaw do takiej wykładni przepisów, która prowadziłaby do wniosku, że organ albo wydaje dokładnie taką decyzję, o jaką wnioskował inwestor, albo definitywnie odmawia ustalenia warunków zabudowy (jak to było w przedmiotowym wypadku) jeśli zamierzenie inwestycyjne, z uwagi na ład przestrzenny, nie może mieć takich parametrów, o jakie wnioskował inwestor. Jak już wcześniej wskazano, postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy służy ustaleniu parametrów i wskaźników urbanistycznych przyszłej zabudowy, a ustalić ma je organ, stosując obowiązujące w tym zakresie przepisy u.p.z.p. i przepisy wykonawcze. W tym celu sporządzana jest analiza urbanistyczna, która określa parametry i wskaźniki urbanistyczne istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Przepisy wykonawcze określają natomiast, jak w oparciu o tę analizę ustalić parametry i wskaźniki urbanistyczne planowanej zabudowy. Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że parametry i wskaźniki urbanistyczne dla nowej zabudowy nie mogą być takie, o jakie wnioskował inwestor, a spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 u.p.z.p. (co ma miejsce w niniejszej sprawie), organ obowiązany jest wydać decyzję o warunkach zabudowy określając parametry i wskaźniki urbanistyczne takie, jakie – stwierdzając w uproszczeniu – wynikają z analizy urbanistycznej. Natomiast inwestor albo je zaakceptuje i będzie realizował zamierzenie o innych parametrach, niż wcześniej planował albo też, jeśli uzna że organ wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne i wadliwie określił w decyzji parametry i wskaźniki urbanistyczne, może zakwestionować decyzję wszczynając stosowne postępowanie odwoławcze. Inwestor może też, uwzględniając wyniki przeprowadzonej analizy, złożyć nowy, zmodyfikowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organy nie zastosowały w niniejszej sprawie trafnego poglądu z judykatury, który, nota bene, przywołał w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji, a to, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się natomiast do stanowiska sformułowanego w przywołanym przez Kolegium wyroku NSA z 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10 (powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd wskazuje, iż ww. pogląd nie jest dogmatyczny i należy go odnosić do konkretnych okoliczności danej sprawy. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał wszak, że wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Odmienne, niż wynikające z wniosku, parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06, w przypadku gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. Odnośnie interpretowanych przez organy w niniejszej sprawie wyników analizy należy poruszyć jeszcze kilka szczegółowych kwestii. Po pierwsze, odnośnie parametru szerokości elewacji frontowej, z części tekstowej wyników analizy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji I instancji (k. 50 akt adm.) jednoznacznie wynika, że planowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej (od strony północnej) wynosi 14 m (która to wielkość jest niższa niż średnia z obszaru analizy). Tożsamą wartość tego wskaźnika wskazał organ I instancji. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego Kolegium przyjęło, jako szerokość elewacji frontowej, planowaną szerokość elewacji wschodniej – 38,5 m, co więcej jednocześnie podkreślając przekroczenie przez ten parametr średniej z obszaru analizy. Po drugie, odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że planowana inwestycja (462 m2) znacznie przekracza powierzchnią zabudowy działki z sąsiednią drobną zabudową jednorodzinną. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że dla inwestycji nie został spełniony warunek kontynuacji zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu. Jednocześnie organ II instancji przyznał, że wnioskowany wskaźnik w wysokości około 16% mieści się w wartościach średniego wskaźnika z obszaru analizowanego wynoszącego 22%, o tyle sama powierzchnia zabudowy wynosząca 462 metrów znacznie przekracza faktyczną powierzchnię zabudowy budynków istniejących na działkach sąsiednich. W tym kontekście należy podkreślić, że rozporządzenie nie posługuje się w żadnym przepisie oderwaną od stosunku do powierzchni działki samą powierzchnią zabudowy kubaturowej. Natomiast odnosząc planowany wskaźnik zabudowy nawet jedynie do wyodrębnionego zdaniem analizatora i organów układu urbanistycznego, nie podano wskaźników powierzchni zabudowy dla tegoż obszaru. Zatem przedstawionego w tym zakresie w decyzjach obu instancji uzasadnienia nie można w żadnym wypadku uznać za należyte umotywowanie wniosku, jakoby planowana powierzchnia zabudowy (która może być nieco zmodyfikowana) nie pozwalała ustalić warunków zabudowy. Po trzecie, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, wątpliwości budzi jeszcze działanie w postępowaniu I instancji "Zespołu Urbanistyczno - Architektonicznego". W aktach administracyjnych przed analizą urbanistyczno - architektoniczną, datowaną na czerwiec 2020 r. (k. 138 – 142 akt adm.) znajduje się załącznik nr 22 do protokołu nr 14 z posiedzenia Zespołu Urbanistycznego w dniu 4 czerwca 2020 r. (k. 137). W pkt 1 protokołu zapisano: "wskazanie do decyzji odmownej ze względu na przekroczenie możliwego do dopuszczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji oraz powierzchni zabudowy nie nawiązującą wielkością do powierzchni zabudowy sąsiedniej". Taka kolejność czynności w postępowaniu może wskazywać, że wyniki analizy uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy, dokonano nie w postępowaniu administracyjnym przewidzianym ustawą i nie na podstawie analizy, lecz na podstawie wytycznych nieznanego ustawie podmiotu, jakim jest Zespół Urbanistyczno - Architektoniczny (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2020r., sygn. II SA/Kr 800/20). Na marginesie warto jeszcze wskazać, że jak najbardziej dopuszczalna do przyjęcia koncepcja istnienia w obszarze analizy kilku odrębnych całości urbanistycznych, nie może być uzasadniona tylko i wyłącznie postanowieniami Studium, które nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Odrębność ta musi wynikać ze szczególnych cech ww. całości. Aby skutecznie przyjąć takie wyodrębnienie, celem nieodnoszenia się w wynikach analizy do średnich z całego obszaru, odrębność urbanistyczna musi być rzetelnie uzasadniona, w szczególności gdy granica ww. całości miałaby przebiegać pomiędzy terenem inwestycji, a istniejącą sąsiednią zabudową wielorodzinną. Konkludując należy wskazać, że ww. istotne uchybienia kontrolowanego postępowania (naruszenie prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) musiały skutkować uchyleniem decyzji organów obydwu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do przedstawionych powyżej wytycznych i poglądów prawnych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.