II SA/Kr 131/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Powiatu Oświęcimskiego na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 listopada 2025 r., znak: K.RUT.477.85.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

II SA/Kr 131/26 UZASADNIENIE Dyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") decyzją z 13 marca 2025 r., znak: KZ.ZUT.477.42.2025.PG, wydaną na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "Pw"), nałożył na powiat oświęcimski (dalej: "powiat") administracyjną karę pieniężną za odprowadzanie bez pozwolenia wód opadowych i roztopowych z odwodnienia mostu w K. do rzeki S. (1720 zł za III kwartał 2024 r.). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW") decyzją z 20 listopada 2025 r., znak: K.RUT.477.85.2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania powiatu, utrzymał decyzję Dyrektora ZZ w mocy. Wskazał, że pozwolenie z 24 maja 2012 r. wygasło 30 kwietnia 2022 r., opłata zmienna ustalona na podstawie oświadczenia powiatu (344 zł za 459 m3) nie była kwestionowana w trybie reklamacyjnym, a powiat nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 414 Pw. Wniosek należało złożyć w styczniu 2022 r., a działania związane z pozyskaniem dokumentacji podjąć najpóźniej z początkiem października 2021 r. To na rok 2021, a nie na rok 2022 należało zabezpieczyć środki finansowe. Starostwo ma obowiązek znać i stosować art. 138 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Wiedząc o tym, że pozwolenie wygaśnie w kwietniu 2022 r., działania związane z zaplanowaniem środków w projekcie planu finansowego należało podjąć w trzecim kwartale 2020 r., tak aby dysponować środkami finansowymi na zawarcie umowy o wykonanie operatu w 2021 r. Trudno mówić o braku zawinienia, skoro środków nie zabezpieczono ani w 2021 r., ani w latach 2022-2024. Powiat złożył wniosek o nowe pozwolenie 16 czerwca 2025 r., tj. ponad trzy lata po wygaśnięciu pozwolenia, przy czym wniosek nie spełniał wymogów formalnych, które zostały uzupełnione dopiero w lipcu 2025 r. Od II kwartału 2022 r. powiat wykazywał, że odprowadza wody bez pozwolenia, na podstawie czego ustalano mu opłaty zmienne. W związku z brakiem pozwolenia nie mogła być naliczona opłata stała (art. 271 ust. 4 pkt 1 Pw), zaś prawo nie przewidywało opłaty podwyższonej dla użytkowników bez pozwolenia (art. 280 Pw). Powiat nie dostarczył dowodów wskazujących na chęć uregulowania sytuacji przed wygaśnięciem pozwolenia, a następnie w okresie 2022-2024. Samo składanie oświadczeń i rozpoczęcie procedury pozyskania dokumentów nie oznacza domniemanej zgody organu na korzystanie z usług wodnych, a tym samym nie powoduje zaprzestania naruszenia prawa polegającego na korzystaniu bez wymaganego pozwolenia. Działania powiatu nie są dziełem przypadku, lecz wcześniejszych zaniedbań (od kwietnia 2022 do czerwca 2025). Ciężar gatunkowy korzystania z usług wodnych bez pozwolenia jest znaczący. Pozwolenie stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. W pozwoleniu ustala się warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Wydawanie pozwoleń ma na celu ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych. Brak pozwolenia powodował obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany pod kątem jakościowym i ilościowym, co w przypadku wielu podmiotów na obszarze dorzecza w tym samym okresie bez ważnego pozwolenia uniemożliwia zarządzanie zasobami wodnymi. Wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia zaakceptowany zostanie (lub też nie) dobór zaproponowanego rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni. Natomiast w sytuacji braku urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, gdy wody opadowe są odprowadzane bezpośrednio do odbiornika, uwzględniony zostaje w nowym pozwoleniu ich wpływ na zlewnię oraz określone zostają warunki brzegowe udzielonego pozwolenia. Nie można każdego złożonego odwołania strony rozpatrywać w oderwaniu od warunków makro w ochronie środowiska. Nie można zakładać, że nawet jeśli odprowadzanie wód opadowych odbywało się w czasie, kiedy powiat nie posiadał pozwolenia, w identyczny sposób jak miało to miejsce pod wygasłym pozwoleniem, to nadal będzie się tak odbywać niezależnie od wydania pozwolenia w przyszłości. Dopiero bowiem uzyskanie pozwolenia reguluje samą możliwość odprowadzania. Inne rozumowanie prowadziłoby do zrównania samowolnego korzystania z sytuacją użytkownika, który nieprzerwanie legitymował się pozwoleniami. Kary mają na celu mobilizowanie do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków. W skardze powiat oświęcimski wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7 i art. 107 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej: "kpa") przez brak rozpoznania wszystkich okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f ust. 1 kpa wskazanych w odwołaniu; 2) art. 189f § 1 pkt 1 kpa przez odmowę odstąpienia od nałożenia kary; 3) art. 189f § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Pw przez zrównanie korzystania z usługi wodnej bez pozwolenia na skutek jego wygaśnięcia z korzystaniem z usługi wodnej bez pozwolenia, które nigdy nie zostało wydane. W uzasadnieniu skargi podniósł, że: 1) nie dopilnował ciągłości pozwolenia w związku m.in. z kwestią zabezpieczenia w budżecie środków na ten cel, lecz niezwłocznie podjął działania mające na celu pozyskanie aktualnego operatu wodnoprawnego i natychmiast po jego sporządzeniu wystąpił z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia (zaprzestanie naruszenia prawa); 2) naruszenie prawa nie doprowadziło do negatywnych skutków dla dóbr prawnych lub były one nieznaczne (znikoma waga naruszenia prawa); 3) tożsame są warunki w nowym pozwoleniu i wygasłym pozwoleniu; 4) dobrowolnie składał oświadczenia, które stanowiły podstawę do naliczenia stosownych opłat, a organ czerpał z nich dochody bez podnoszenia kwestii braku pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1647, dalej: "pusa"). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa"). Sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd oddalił skargę, bo doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i postępowanie, w ramach której została ona wydana, nie są dotknięte opisanymi wyżej wadami. Argumentacja zaprezentowana poniżej jest zasadniczo zbieżna z zaprezentowaną we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a w szczególności z 11 marca 2026 r. (sygn. akt II SA/Kr 134/26 – kara za I kwartał 2024 r.) i 19 marca 2026 r. (sygn. akt II SA/Kr 130/26 – kara za II kwartał 2024 r.), jako że odnośne sprawy miały analogiczne uwarunkowania faktyczne i prawne. Art. 472aa ust. 1 pkt 2 Pw stanowi: "Administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi: art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej". Art. 472aa ust. 3 pkt 3 Pw stanowi: "Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem: odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód". Art. 472c Pw stanowi: "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Art. 189f § 1 pkt 1 kpa stanowi: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". Rozpoznawana sprawa dotyczy kary za III kwartał 2024 r. Poza sporem pozostaje to, że odprowadzenie wód opadowych do wód bez pozwolenia rodzi po stronie organu obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu. Nie ma też sporu co do tego, że 30 kwietnia 2022 r. wygasło udzielone Zarządowi Dróg Powiatowych w Oświęcimiu pozwolenie z 24 maja 2012 r. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z systemu kanalizacji opadowej drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w K. w obrębie obiektu mostowego na rzece S. do wód powierzchniowych rzeki S. (znak: OŚR.6341.23.2012.AG.III). Strona nie kwestionuje sposobu obliczenia (wysokości) kary pieniężnej, natomiast zarzuty skargi sprowadzają się do niezastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Przepis ten zawiera dwie przesłanki: "waga naruszenia prawa jest znikoma" i "strona zaprzestała naruszania prawa", które muszą być spełnione łącznie [A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 189(f)]. Przy ocenie wystąpienia przesłanki "znikomej wagi naruszenia" należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1714/24]. Organy szeroko argumentowały to, że nie zachodzi przesłanka znikomości naruszenia prawa w sytuacji odprowadzania wód bez pozwolenia w tak długim okresie. Sąd tę argumentację podzielił. Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe [wyrok WSA w Gdańsku z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 879/25]. Niezależnie od powyższego nie zachodzi przesłanka "strona zaprzestała naruszania prawa". Powiat dopuścił się bowiem deliktu o charakterze ciągłym (zaniechanie), który to stan istniał w czasie rozstrzygania przez Dyrektora ZZ, a zatem nie doszło do dobrowolnego przerwania stanu naruszenia prawa przed jego stwierdzeniem przez upoważniony organ administracji. Naruszenie prawa miało charakter długotrwały, systematyczny i wynikający bądź z nieznajomości zmienionych przepisów prawa, bądź z ich zlekceważenia. W obu przypadkach zaniechanie to nie może znaleźć usprawiedliwienia, tym bardziej, że mamy do czynienia z jednostką samorządu terytorialnego. To prawda, że po wygaśnięciu pozwolenia korzystała ona z usług wodnych, składając w tym czasie oświadczenia kwartalne, które były podstawą naliczania opłat zmiennych. Fakt ten nie może jednak przemawiać za ulgowym jej potraktowaniem. Zrealizowanie jednego z obowiązków (złożenie oświadczenia kwartalnego) nie minimalizuje zaniedbania w zakresie wypełnienia innego obowiązku (uzyskania pozwolenia). W świetle art. 414 ust. 2 Pw ciężar zapobieżenia utracie uprawnień wynikających z pozwolenia spoczywa na podmiocie korzystającym z tego pozwolenia, zaś organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami nie mają żadnych obowiązków sygnalizacyjnych w tym zakresie. Żądanie, aby organy te zwracały uwagę strony na brak pozwolenia, jest w istocie rzeczy manifestacją chęci zwolnienia się z obowiązku podążania za aktualnym stanem prawnym w zakresach dotyczących jednostki samorządu terytorialnego, co jest oczywiście stanowiskiem nie do przyjęcia. Z takich względów Sąd skargę oddalił (art. 151 ppsa).