II SA/Kr 123/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 listopada 2025 r. znak: SKO.Oś/4170/448/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 13 września 2024 r. O. Sp. z o.o. w K. (dalej skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa zakładu recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych (PE, HDPE, LSPE, LLDPE) i produkcji granulatu oraz przetwarzania odpadów z linii regranulacyjnej do RDF" na działce nr [...] położonej w miejscowości W., obręb 1. Decyzją z dnia 25 marca 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy W., znak: WGK-Ś.6220.1.4.2024 orzekł o odmowie zgody na realizację w/w przedsięwzięcia ze względu na brak zgodności między inwestycją a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją z dnia 7 lipca 2025 r., znak: SKO.Oś/4170/144/2025 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ nie przeprowadził analizy zapisów planu miejscowego czy też przepisów odrębnych zawierające definicje legalne pojęć użytych w planie, z których wywiódł niezgodność. Ponadto w aktach sprawy nie znajdowała się nawet lista podmiotów, którym przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości - znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Następnie organ I instancji wydał nową decyzję z dnia 30 września 2025 r. znak: WGK-Ś.6220.1.4.2024, w której orzekł o odmowie zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano, że teren inwestycji, tj. działka nr [...] jest położona w obszarze oznaczonym symbolem tereny zabudowy produkcyjno — usługowej, składów i magazynów (symbol 3PU) oraz publiczne drogi klasy dojazdowej (symbol 61KDD). Organ przytoczył treść § 33 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego — obszar "A" zatwierdzonym Uchwałą Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej z dnia 10 listopada 2010 r. opublikowaną w Dz. U. Woj. Małop. z 2010 r. Nr 662, poz. 5505, ze zmianami wynikającymi z innych uchwał oraz wyroków WSA w Krakowie, dalej MPZP). Organ wskazał, że dla obszaru oznaczonego symbolem 3PU zgodnie z § 33 ust 2 i 3 podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa produkcyjna, produkcyjno-usługowa, usługowa, biurowa, magazyny, składy. Na obszarze PU zakazuje się budowy składowisk odpadów (§10 ust. 1 pkt. 2 lit d) oraz zakazuje się lokalizacji inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko (§10 ust. 1 pkt. 2 lit c). W planie miejscowym dla obszaru został wyznaczony obszar dla gospodarowania odpadami o symbolu O, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zbiórka odpadów oraz innych obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami przy zapewnieniu prowadzenia gospodarki odpadami zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz regulacjami obowiązującymi w gminie W.. Organ wyjaśnił także pojęcia takie jak gospodarka odpadami. Zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia inwestycja zakłada budowę zakładu recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych i produkcji granulatu oraz przetwarzania odpadów z linii reglanuracyjnej nienadających się do recyklingu do RDF. Organ wskazał na charakterystykę inwestycji i procesów, które mają w jej ramach przebiegać. Względem surowców wtórnych odpadów przewidziano, od etapu ich przyjmowania od podmiotów zewnętrznych po magazynowanie, różnego rodzaju działania, w tym sortowanie, czyszczenie, rozdrabnianie, topienie kawałków plastiku w wysokiej temperaturze, formowanie granulatu, pakowanie. Dalej w Karcie informacyjnej wskazano, że odpady będą magazynowane w formie zbelowanej na utwardzonej powierzchni, w kontenerach wewnątrz hali, w miejscach wydzielonych i oznakowanych. Po przywiezieniu odpadów na teren przedsięwzięcia będą one segregowane ze względu na rodzaj odpadów a następnie czyszczone z pozostających na nich zanieczyszczeń (resztki jedzenia, farby, etykiety itp.). Mają być zbierane w wyznaczonym miejscu, zabezpieczonym przed dostępem osób trzecich. Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że jednym z etapów produkcji kończącej się uzyskaniem produktu finalnego jest zagospodarowanie przyjętych z zewnątrz odpadów. Przedstawiony proces postępowania z odpadami w toku produkcji niewątpliwie odpowiada definicji gospodarowania odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach jak i temu pojęciu użytemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taka działalność zgodnie z postanowieniami tego planu dopuszczalna jedynie dla terenu oznaczonego symbolem "O". Należy podkreślić, że z treści karty informacyjnej przedsięwzięcia nie wynika, aby w projektowanej instalacji przewidywano zbierania odpadów, które uprzednio, zgodnie z treścią art. 14 ust. l ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, taki status utraciły. Co najwyżej można postawić stwierdzenie, że w wyniku poddania określonemu procesowi odpadów sprowadzonych część z nich przestanie być odpadami. Przed uzyskaniem produktu finalnego inwestor będzie musiał zagospodarować odpady sprowadzone z zewnątrz. Taki natomiast rodzaj działalności na terenach oznaczonych symbolami PU nie został przewidziany. Organ wskazał także na orzecznictwo akcentujące różnicę między poszczególnymi kategoriami (O, PU). Organ wskazał, że mając na uwadze powyższe, na terenach PU możliwe jest wyłącznie magazynowanie odpadów z uwzględnieniem segregacji z jednoczesnym wyodrębnieniem odpadów niebezpiecznych. Tym samym na w/w działce zakazuje się budowy zakładu recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych (PE, HDPE, LDPE, LLDPE) i produkcji granulatu oraz przetwarzania odpadów z linii reglanulacji RDF. W odwołaniu skarżąca zarzuciła: 1. błędną interpretację treści planu miejscowego. Budowa zakładu recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych, którego celem jest przetwarzanie odpadów w granulat będący pełnowartościowym surowcem wtórnym, powinna być klasyfikowana jako działalność produkcyjna, co wynika z definicji zawartych w przepisach prawa, jak i faktycznego charakteru procesu technologicznego. Granulat jako produkt końcowy trafia do obrotu gospodarczego i staje się surowcem handlowym. W praktyce, tego typu instalacje funkcjonują jako zakłady przemysłowe, objęte klasyfikacją PKD 22.29.Z — "Produkcja pozostałych wyrobów z tworzyw sztucznych". Nie są one składowiskami odpadów ani spalarniami, nie dochodzi tu do unieszkodliwienia, lecz do ponownego wykorzystania materiałowego. Inwestor przywołał m.in. regulacje wynikające z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; (ii) wykorzystywanie własnych interpretacji prawnych do własnych bliżej niedookreślonych celów, podczas gdy budowa zakładu będącego przedmiotem decyzji mieści się w zapisach planu miejscowego; (iii) nad interpretację przepisów prawa; 2. przedstawienie analizy obszaru "O" w planie miejscowym, co nie ma znaczenia w perspektywie niniejszej sprawy. Prawo daje gminom dużą swobodę kształtowania MPZP, co wynika z zasady samodzielności gminy, jednak nadużywanie tego prawa w celu eliminowania legalnych inwestycji może prowadzić do naruszenia zasad proporcjonalności i niedyskryminacji, a także interesu publicznego. Gminy niejednokrotnie wykorzystują MPZP jako narzędzie nie tyle planowania, ile blokowania — co podważa sens tego dokumentu jako aktu prawa miejscowego o charakterze techniczno-urbanistycznym, a nie politycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26.11.2025 r. nr SKO.Oś/4170/448/2025 , na podstawie art. 59a ust. 3 pkt 1, art. 71, art. 74, art. 80 ust. 2, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2024, poz. 1112), dalej: u.u.i.ś., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż teren inwestycji znajduje się w większości na obszarze oznaczonym jako 3PU (tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów) oraz w niewielkim zakresie na terenie 61KDD (drogi publiczne klasy dojazdowej). Inwestycja natomiast to budowa zakładu recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych (PE, HDPE, LSPE, LLDPE) i produkcji granulatu oraz przetwarzania odpadów z linii regranulacyjnej do RDF. Analiza inwestycji w perspektywie treści planu miejscowego w zakresie obszaru 3PU prowadzi w ocenie Kolegium wniosku, że inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym. Po pierwsze, dominującym (podstawowym) przeznaczeniem tego obszaru jest zabudowa w postaci obiektów handlowych. Nie ma wątpliwości, że inwestycja nie stanowi obiektu handlowego, o którym mowa w § 33 ust. 2 pkt 2 uchwały. Równocześnie dopuszczona jest zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące, funkcjonalnie związane z zabudową w postaci obiektów handlowych. Nie można także przyjąć, że inwestycja stanowi zabudowę i zagospodarowanie towarzyszące. Już sam przykładowy katalog wymienionych w § 33 ust. 2 pkt 3 uchwały dopuszczalnych elementów (m.in. zieleń przy obiektach, obiekty małej architektury) świadczy o tym, że dotyczy to stosunkowo małych obiektów, mających funkcje uzupełniające. Za takie obiekty nie można uznać natomiast inwestycji. Po drugie, należy także wskazać, że wśród wskazanych dopuszczalnych przeznaczeń (§ 33 ust. 3 uchwały) nie znalazły się żadne obiekty, które chociażby w jakimś stopniu były porównywalne do skali inwestycji (tj. inwestycji obejmującej oczyszczanie odpadów, przetwarzanie odpadów, produkcja granulatu, itp.) W tym przepisie wymieniono bowiem m.in. stacje paliw, elementy ochrony akustycznej. Po trzecie wykładnia treści planu miejscowego powinna uwzględniać także ogólne uwarunkowania danego terenu oraz cele przeznaczenia terenów. Kolegium ustaliło na podstawie części graficznej uchwały, że teren 3PU jest otoczony terenami o charakterze mieszkalnym bądź usługowym (od strony zachodniej graniczy z terenem 31MU (tereny zabudowy mieszkaniowe - usługowej) oraz 6UP (tereny zabudowy usługowej), od północy z terenem 27 MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) oraz 30MU (zabudowy mieszkaniowe - usługowej), od strony wschodniej z terenem 4ZP (tereny zieleni urządzonej) i 55U (tereny zabudowy usługowej), natomiast od południa z terenem 3ZP (tereny zieleni urządzonej, 56U (tereny zabudowy usługowej) oraz 4PU (tereny zabudowy produkcyjno - usługowej, składów i magazynów). Tym samym podstawowe przeznaczenie obszaru 3PU, tj. zabudowa obiektami handlowymi, wpisuje się w układ urbanistyczny okolicy, w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa, uzupełniana usługami o nieuciążliwym charakterze (np. handel detaliczny, hurtowy, itp.). Na tym tle inwestycja z racji jej charakteru oraz przewidywanej uciążliwości dla otoczenia musi być uznana za niezgodną z planem miejscowym. Również z treści § 6 pkt 10 uchwały zdecydowano, że ilekroć w uchwale jest mowa o usługach - należy przez to rozumieć usługi z zakresu handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, hotelarstwa, rzemiosła usługowego, urządzeń i obiektów turystyki, sportu i rekreacji, biurowe i administracji, oświaty, instytucje finansowe, biura projektowe i badawczo - rozwojowe, lecznictwa, obiektów ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów pomocy społecznej), przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultury oraz inne usługi o zbliżonym charakterze, np. usługi niematerialne (konsultingowe, prawne, reklamowe itp.), usługi komunikacji, z wyłączeniem stacji paliw. Regulacje dotyczące terenu zabudowy produkcyjno - usługowej, składów i magazynów (1PU-18PU), poza wskazanymi już regulacjami w zakresie 3PU, przewidują także zakaz wyrażony w § 33 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym w terenach PU zakazuje się lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i innej niezwiązanej z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym. Jak wskazano powyżej, inwestycja z uwagi na swoją skalę oraz znaczną odmienność od katalogu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, musi być uznana za niezgodną z planem miejscowym. Przeznaczeniem podstawowym obszaru 3PU jest lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 wraz z dopuszczalną zabudową i zagospodarowaniem towarzyszącym. Inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem podstawowym. Równocześnie inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym. Prowadzi to do wniosku, że inwestycja jest także niezgodna z § 33 ust. 6 uchwały. Nawet zatem gdyby przyjąć ogólne przeznaczenie terenu PU jako zabudowa produkcyjna, to inwestycja również z takim przeznaczeniem w planie miejscowym jest niezgodna. Budowa zakładu recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych, w którym powstaje granulat i następuje przetwarzanie odpadów z linii regranulacyjnej do RDF nie jest produkcją przemysłową, lecz gospodarowaniem odpadami. Wynika to przede wszystkim z definicji zawartych w ustawie o odpadach. Gospodarowanie odpadami obejmuje wszelkie działania związane z ich przetwarzaniem, w tym sortowanie, recykling i odzysk. W przypadku zakładu recyklingu surowcem nie są materiały pierwotne (jak w przypadku produkcji przemysłowej), lecz odpady, które zgodnie z ustawą są substancjami lub przedmiotami, których posiadacz się pozbywa, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. To odróżnia recykling od produkcji, której celem jest wytwarzanie nowych produktów z surowców pierwotnych. Gospodarowanie odpadami jest złożoną kategorią i obejmuje szereg czynności. Takie podejście wynika nie tylko z realiów takiej działalności, ale także z zastosowanej w ustawie o odpadach siatki pojęciowej. Ustawodawca zdecydował, że tego rodzaju działalność powinna być traktowana odrębnie od innych z uwagi na jej znaczenie. Nie jest zatem prawidłowe podejście, zaprezentowane w odwołaniu, polegające na dzieleniu inwestycji na niepowiązane ze sobą części, skoro razem tworzą one technologiczną całość. Nie można więc inwestycji określić jako produkcyjnej, skoro stanowi ona gospodarowanie odpadami, obejmujące szereg procesów technologicznych. Proces recyklingu tworzyw sztucznych, takich jak PE, HDPE, LDPE czy LLDPE, polega na ich przetwarzaniu na granulat, który staje się surowcem wtórnym. Stanowi to więc odzysk materiałowy, czyli recykling, mieszczący się w kategorii gospodarowania odpadami. Choć efektem jest granulat, który można wykorzystać w dalszej produkcji, nie zmienia to faktu, że działalność zakładu polega na odzysku odpadów, a nie na produkcji w rozumieniu przemysłowym. Granulat miałby powstawać bowiem na miejscu inwestycji, z odpadów z tworzyw sztucznych w ramach procesów technologicznych. Odpady - jak wynika z opisu inwestycji w aktach sprawy - mają być transportowane na teren inwestycji jako odpady, a dopiero potem poddawane obróbce w postaci m.in. sortowania, czyszczenia, rozdrabniania, itp. To także przemawia za uznaniem tych działań jako całości procesu gospodarowania odpadami, skoro mają być one wykonywane w jednym miejscu. Hipotetycznie o produkcji można by mówić, gdyby do zakładu dostarczany był gotowy półprodukt do produkcji granulatu, tj. już posortowany, oczyszczony i zmielony materiał z tworzyw sztucznych. Jeśli natomiast - tak jak na gruncie niniejszej sprawy - procesy technologiczne mają rozpoczynać się od przywiezienia odpadów, które następnie są sortowane, czyszczone, rozdrabniane, topione, itp. to taka działalność ilustruje gospodarowanie odpadami, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Podobnie w przypadku przetwarzania odpadów w paliwo RDF. RDF (Refuse Derived Fuel) to paliwo alternatywne wytwarzane z przetworzonych odpadów. Jak wskazano w zakresie inwestycji, ma powstawać ono z odpadów z linii regranulacyjnej. Tym samym takie działalnie stanowi szeroko pojęty odzysk, niestanowiący odzysku materiałów. Odzysk stanowi formę przetwarzania, która stanowi gospodarowanie odpadami. Sam proces jego wytwarzania jest przygotowaniem odpadów do odzysku energetycznego, ale nie jest jeszcze wytwarzaniem energii. Dopiero spalanie w którym wykorzystuje się RDF, prowadzi odzysku energii. Zakład recyklingu pozostaje więc obiektem gospodarowania odpadami, a niezakładem energetycznym ani produkcyjnym. Z tego względu inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia obszaru PU. Nadto § 10 ust. 1 pkt 2 lit. d MPZP wprowadza się zakaz budowy składowisk odpadów w rozumieniu przepisów odrębnych. Z przepisem ten koresponduje § 51 zgodnie z którym: 1. Wyznacza się TEREN ZBIÓRKI ODPADÓW (O) tereny zbiórki odpadów. 2. Podstawowym przeznaczeniem jest teren przeznaczony na potrzeby zbiórki odpadów oraz innych obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami, z zastrzeżeniem §10 ust. l pkt 2 lit. d. 3. Zagospodarowanie terenu zgodnie z przepisami odrębnymi. Skoro w planie miejscowym przewidziano już obszar O, przeznaczony na zbiórkę odpadów oraz inne obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami, to tylko na tym obszarze możliwe jest prowadzenie tego typu działalności. Tym samym inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tą decyzję wniósł inwestor zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej organu I instancji, pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie; 2. art. 3 ust, 1 pkt 14,21, 23 oraz 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, dalej jako: ustawa o odpadach), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym utożsamieniu planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych ze składowiskiem odpadów, mimo że przedsięwzięcie nie spełnia ustawowych przesłanek uznania go za składowisko. 3. art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która zobowiązuje organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, w tym do ustosunkowania się do treści wszystkich zarzutów wniesionego odwołania, a także poprzez brak rozpoznania sprawy nie tylko w zakresie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy W., jako organu I instancji, ale również w zakresie merytorycznym, co zostało zaniechane przez organ II instancji w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. 4. § 10 ust. 1 pkt 2 lit. d, § 33 ust. 2 i 3 w zw. z § 51 ust. 1 MPZP w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię pojęcia "działalność produkcyjna" oraz "gospodarowanie odpadami", prowadzącą do nieuprawnionego wykluczenia lokalizacji instalacji recyklingu na terenach oznaczonych symbolem PU / 3PU. 5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, brak rzetelnej analizy technologii przedsięwzięcia, oparcie rozstrzygnięcia na założeniu, że inwestycja ma charakter składowiska, mimo braku jakichkolwiek dowodów na zamiar inwestora składowania odpadów. 6. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie skali przedsięwzięcia, polegających na przyjęciu hipotetycznych i niepopartych dowodami założeń co do ilości przetwarzanych odpadów oraz intensywności transportu, w oderwaniu od rzeczywistych parametrów fizycznych surowca. 7. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz, 1130, dalej u.p.z.p.) w związku z § 33 oraz § 51 MPZP, a także art. 6, 7 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia negatywnego na pozanormatywnych kryteriach oceny inwestycji, w szczególności na subiektywnym przekonaniu organu o "niepasowaniu" inwestycji do charakteru obszaru oraz jej potencjalnej uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej, mimo braku jednoznacznego zakazu takiej działalności w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 8. § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839), poprzez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie może zostać prawidłowo zakwalifikowane, a w konsekwencji przez jego nieuprawnione utożsamienie z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. 9. art. 62a oraz art. 66 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stawianie inwestorowi na etapie oceny oddziaływania na środowisko wymagań technicznych właściwych dla etapu zatwierdzania dokumentacji projektowej w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło do nieuprawnionego zakwestionowania kompletności i rzetelności Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. 10. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez: nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności i wolności działalności gospodarczej oraz wykorzystanie MPZP jako instrumentu faktycznego blokowania legalnej działalności przemysłowej W ocenie skarżącej czynności takie jak sortowanie, czyszczenie, rozdrabnianie czy przetapianie odpadów mieszczą się w definicji przetwarzania odpadów, a konkretnie recyklingu, który zgodnie z ustawą o odpadach stanowi jedną z form odzysku. Proces ten nie tylko nie polega na składowaniu, lecz jest jego przeciwieństwem, gdyż prowadzi do zmniejszenia ilości odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia. Organy administracji, ignorując literalne brzmienie ustawy, dokonały niedopuszczalnego rozszerzenia pojęcia składowiska odpadów, obejmując nim działalność stricte produkcyjną i przemysłową. Taka wykładnia pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami wykładni prawa materialnego i prowadzi do wypaczenia sensu regulacji ustawowej. Błędna kwalifikacja przedsięwzięcia znalazła następnie odzwierciedlenie w wadliwej wykładni przepisów MPZP. Organy błędnie przyjęły, że skoro plan przewiduje wyznaczenie terenów oznaczonych symbolem O jako przeznaczonych na zbiórkę odpadów oraz inne obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami, to wszelka działalność związana z odpadami musi być lokalizowana wyłącznie na tych terenach. Rozumowanie to jest wadliwe, gdyż opiera się na założeniu, że recykling odpadów nie może stanowić działalności produkcyjnej, co nie znajduje oparcia ani w treści planu, ani w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Plan miejscowy dla terenów oznaczonych symbolami PU i 3PU przewiduje możliwość lokalizacji zabudowy produkcyjnej oraz działalności przemysłowej. Recykling odpadów tworzyw sztucznych, którego efektem jest wytworzenie nowego produktu w postaci granulatu, posiada niewątpliwie charakter produkcyjny i przemysłowy. Plan nie zawiera jednoznacznego zakazu lokalizacji instalacji recyklingu na terenach PU ani definicji, która wyłączałaby tego rodzaju działalność z kategorii działalności produkcyjnej. Organy dokonały zatem wykładni rozszerzającej ograniczenia wynikające z planu, co jest niedopuszczalne, gdyż ograniczenia prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej muszą wynikać wprost z przepisów prawa i nie mogą być domniemywane. Nieprawidłowe jest również zastosowanie art. 59a ustawy o odpadach w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Organy przyjęły, że sama kwalifikacja przedsięwzięcia jako działalności z zakresu gospodarowania odpadami automatycznie wyklucza jego lokalizację na terenach produkcyjnych wyznaczonych w MPZP. Tymczasem przepisy te nie ustanawiają generalnego zakazu lokalizacji instalacji przetwarzania odpadów na terenach przeznaczonych pod działalność produkcyjną, lecz nakazują ocenę zgodności konkretnego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy zastąpiły tę ocenę schematycznym i uproszczonym rozumowaniem, co stanowi naruszenie prawa materialnego. Organy oparły swoje rozstrzygnięcie na uproszczonym i dowolnym założeniu, że możliwość dojazdu pojazdów o ładowności do 24 ton oraz deklarowana liczba transportów rocznych automatycznie oznacza możliwość przetwarzania ilości odpadów przekraczających zdolności technologiczne zakładu. Rozumowanie to całkowicie pomija rzeczywiste parametry fizyczne przetwarzanych materiałów, w szczególności ich niską gęstość objętościową. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzuty skargi zmierzały do zakwestionowania oceny organów co do niezgodności inwestycji z MPZP, co miałoby wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania w tym przede wszystkim poprzez dokonanie niedostatecznych ustaleń faktycznych w zakresie spornego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu niezgodność z MPZP została w świetle art. 59a ust. 3 u.u.i.ś. prawidłowo ustalona, co stanowiło uzasadnioną odmowę udzielenia zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. W świetle w/w przepisu w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Teren inwestycji tj. działka nr [...] znajduje się na obszarze w MPZP w większości oznaczonym jako 3PU (tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów) oraz w niewielkim zakresie na terenie 61KDD (drogi publiczne klasy dojazdowej). Inwestycja natomiast to budowa zakładu recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych (PE, HDPE, LSPE, LLDPE) i produkcji granulatu oraz przetwarzania odpadów z linii regranulacyjnej do RDF. Z samego opisu planowanego przedsięwzięcia i jego klasyfikacji, wynika, iż inwestycja zakłada: 1. zbieranie i segregację surowca, 2. wstępne czyszczenie, 3. rozdrabnianie mechaniczne, 4. ponowne czyszczenie materiału, 5. topienie kawałków plastiku w wysokiej temperaturze, 6. formowanie granulatu, 7. testowanie jakości obejmujące badania fizyczne i chemiczne, 8. pakowanie do worków lub pojemników. Wobec tego inwestycja obejmuje: przyjmowanie odpadów od podmiotów zewnętrznych, tj. ich transport, rozładunek do zakładu oraz magazynowanie. Następnie odpady mają być poddawanie sortowaniu, czyszczeniu mającego na celu oddzielenie tworzyw nadających się do recyklingu od zanieczyszczeń i materiałów obcych. Odpady mają podlegać także rozdrabnianiu na mniejsze frakcje, ułatwiające dalsze przetwarzanie. W dalszej kolejności będzie następowało topienie kawałków plastiku w wysokiej temperaturze, formowanie granulatu, pakowanie, a także przetwarzanie odpadów z linii regranulacyjnej do RDF. W Karcie informacyjnej wskazano, że odpady będą magazynowane w formie zbelowanej na utwardzonej powierzchni, w kontenerach wewnątrz hali, w miejscach wydzielonych i oznakowanych. Po przywiezieniu odpadów na teren przedsięwzięcia będą one segregowane ze względu na rodzaj odpadów a następnie czyszczone z pozostających na nich zanieczyszczeń (resztki jedzenia, farby, etykiety itp.). Mają być zbierane w wyznaczonym miejscu, zabezpieczonym przed dostępem osób trzecich. Analizując zatem czy występuje zgodność inwestycji z planem miejscowym, wbrew argumentacji zawartej w skardze, zasadnie organy zbadały sporną kwestię na kilku poziomach. Po pierwsze, w perspektywie przepisów dotyczących bezpośrednio obszaru 3PU/61KDD, po drugie przepisów dotyczących obszaru PU, i po trzecie przepisów ogólnych planu miejscowego, ponieważ art. 59a ust. 3 u.u.i.ś. odnosi się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania jako całości. Jest to także uzasadnione z uwagi na to, że plan miejscowy składa się z przepisów ogólnych, ustaleń dla całego obszaru planu oraz ustaleń szczegółowych, dotyczących poszczególnych obszarów. I tak, zgodnie z § 33 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 MPZP: 2. Podstawowym przeznaczeniem terenów PU jest: 1) zabudowa produkcyjna, produkcyjno-usługowa, usługowa, biurowa, magazyny, składy, 2) w terenie 3PU obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2; 3) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie, o której mowa w pkt 1 i pkt. 2 i funkcjonalnie z nią związane, w tym: a) budynki garażowe i gospodarcze, b) zieleń przy obiektach, c) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe, d) obiekty małej architektury, e) ogrodzenia, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, z zastrzeżeniem §18 pkt 2. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: 1) stacji paliw w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 2PU,3PU,4PU, 6PU, 9PU, 10PU, 11PU, 14PU, 15PU, 16PU, 17PU; 2) ośrodków doskonalenia zawodowego; 3) urządzeń i zagospodarowania związanego z ochroną akustyczną (np, ekrany, zieleń wysoka); 4) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niewymienionych w ust. 2 pkt 3 lit. e); Natomiast § 6 pkt 7 i 8 MPZP stanowią, że ilekroć w uchwale jest mowa o: 7) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, które zostało ustalone planem jako dominujące na terenie wyznaczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i określone w Rozdziale III uchwały; 8) przeznaczeniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć rodzaj terenu przeznaczenia inny niż podstawowe, który dopuszczony został na wyznaczonym terenie jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, na warunkach określonych w Rozdziale III uchwały. Dokonując analizy spornej inwestycji w perspektywie treści planu miejscowego w zakresie obszaru 3PU organy zasadnie przyjęły więc, iż inwestycja jest niezgodna z MPZP. Po pierwsze, dominującym (podstawowym) przeznaczeniem tego obszaru jest zabudowa w postaci obiektów handlowych. Nie ma wątpliwości, że inwestycja nie stanowi obiektu handlowego, o którym mowa w § 33 ust. 2 pkt 2 uchwały. Równocześnie dopuszczona jest zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące, funkcjonalnie związane z zabudową w postaci obiektów handlowych. Nie można także przyjąć, że inwestycja stanowi zabudowę i zagospodarowanie towarzyszące. Już sam przykładowy katalog wymienionych w § 33 ust. 2 pkt 3 uchwały dopuszczalnych elementów (m.in. zieleń przy obiektach, obiekty małej architektury) świadczy o tym, że dotyczy to stosunkowo małych obiektów, mających funkcje uzupełniające. Za takie obiekty nie można uznać natomiast spornej inwestycji. Po drugie, wśród wskazanych dopuszczalnych przeznaczeń (§ 33 ust. 3 uchwały) nie znalazły się żadne obiekty, które chociażby w jakimś stopniu były porównywalne do skali spornej inwestycji (tj. inwestycji obejmującej oczyszczanie odpadów, przetwarzanie odpadów, produkcja granulatu, itp.) W tym przepisie wymieniono tylko m.in. stacje paliw, elementy ochrony akustycznej. Po trzecie, plan miejscowy jest uchwalony przez gminę w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, stąd wykładnia treści planu miejscowego powinna uwzględniać także ogólne uwarunkowania danego terenu oraz cele przeznaczenia terenów. Zasadnie więc organy ustaliły na podstawie części graficznej uchwały, że teren 3PU jest otoczony terenami o charakterze mieszkalnym bądź usługowym (od strony zachodniej graniczy z terenem 31MU (tereny zabudowy mieszkaniowe - usługowej) oraz 6UP (tereny zabudowy usługowej), od północy z terenem 27 MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) oraz 30MU (zabudowy mieszkaniowe - usługowej), od strony wschodniej z terenem 4ZP (tereny zieleni urządzonej) i 55U (tereny zabudowy usługowej), natomiast od południa z terenem 3ZP (tereny zieleni urządzonej, 56U (tereny zabudowy usługowej) oraz 4PU (tereny zabudowy produkcyjno - usługowej, składów i magazynów). Zatem podstawowe przeznaczenie obszaru 3PU, tj. zabudowa obiektami handlowymi, wpisuje się w układ urbanistyczny okolicy, w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa, uzupełniana usługami o nieuciążliwym charakterze (np. handel detaliczny, hurtowy, itp.). Na tym więc tle sporna inwestycja z racji jej charakteru oraz przewidywanej uciążliwości dla otoczenia musi być uznana za niezgodną z planem miejscowym. Również z treści § 6 pkt 10 MPZP wynika, iż ilekroć w uchwale jest mowa o usługach - należy przez to rozumieć usługi z zakresu handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, hotelarstwa, rzemiosła usługowego, urządzeń i obiektów turystyki, sportu i rekreacji, biurowe i administracji, oświaty, instytucje finansowe, biura projektowe i badawczo - rozwojowe, lecznictwa, obiektów ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów pomocy społecznej), przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultury oraz inne usługi o zbliżonym charakterze, np. usługi niematerialne (konsultingowe, prawne, reklamowe itp.), usługi komunikacji, z wyłączeniem stacji paliw. Jak zatem wskazano powyżej, inwestycja z uwagi na swoją skalę oraz znaczną odmienność od katalogu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, musi być uznana za niezgodną z planem miejscowym. Przeznaczeniem podstawowym obszaru 3PU jest lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 wraz z dopuszczalną zabudową i zagospodarowaniem towarzyszącym. Inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem podstawowym. Równocześnie inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym. Musiało to więc doprowadzić do wniosku, że inwestycja jest także niezgodna z § 33 ust. 6 MPZP. Dodatkowo wobec zarzutów odnoszących się do spornego przedsięwzięcia w zakresie oceny jego charakteru, czy skali wskazać należy na regulacje prawne związane z odpadami. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, gospodarowanie odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach określa także, że przetwarzanie - rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Natomiast art. 3 pkt 14 ustawy o odpadach stanowi, że odzysk - rozumie się przez to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach stanowi także, że recykling - rozumie się przez to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do prac ziemnych. Art. 3 pkt 5 ustawy o odpadach określa, że magazynowanie odpadów - rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów; Zatem najszerszym pojęciem wśród przedstawionych jest gospodarowanie odpadami, które obejmuje m.in. przetwarzanie odpadów. Przetwarzanie obejmuje odzysk, który może mieć charakter odzysku energii (art. 3 pkt 15) lub odzysku materiałowego (art. 3 pkt 15a). Rodzajem odzysku jest recykling (art. 3 pkt 23), z tym, że recykling obejmuje przetwarzanie materiały organicznego, ale nie odzysk energii i przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do prac ziemnych. Na tym tle w odniesieniu do wskazanych pojęć ustawodawca nie posługuje się określeniem "produkcja", lecz odpowiednio przetwarzanie/odzysk/recycling, kładąc nacisk na odmienność procesów związanych z gospodarowaniem odpadami od produkcji przemysłowej. Tym samym, zasadnie z przywołaniem w/w regulacji, organy oceniły, że sporna inwestycja w żadnym aspekcie nie może być uznana za produkcyjną. Dlatego nawet przeznaczenie terenów PU (innych niż 3PU) tj. zabudowa produkcyjna koliduje z planowanym zamierzeniem. Budowa zakładu recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych, w którym powstaje granulat i następuje przetwarzanie odpadów z linii regranulacyjnej do RDF nie jest produkcją przemysłową, lecz gospodarowaniem odpadami. Wynika to przede wszystkim z definicji zawartych powyżej w ustawie o odpadach. Gospodarowanie odpadami obejmuje wszelkie działania związane z ich przetwarzaniem, w tym sortowanie, recykling i odzysk. W przypadku zakładu recyklingu surowcem nie są materiały pierwotne (jak w przypadku produkcji przemysłowej), lecz odpady, które zgodnie z ustawą są substancjami lub przedmiotami, których posiadacz się pozbywa, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. To odróżnia recykling od produkcji, której celem jest wytwarzanie nowych produktów z surowców pierwotnych. Nadto gospodarowanie odpadami jest złożoną kategorią i obejmuje szereg czynności. Takie podejście wynika nie tylko z realiów takiej działalności, ale także z zastosowanej w ustawie o odpadach siatki pojęciowej. Ustawodawca zdecydował, że tego rodzaju działalność powinna być traktowana odrębnie od innych z uwagi na jej znaczenie. Nie zasługuje wiec na podzielenie stanowisko skarżącej, polegające na dzieleniu inwestycji na niepowiązane ze sobą części, skoro razem tworzą one technologiczną całość. Nie można więc inwestycji określić jako produkcyjnej, skoro stanowi ona gospodarowanie odpadami, obejmujące szereg procesów technologicznych. Jak zasadnie skarżony organ przeanalizował w decyzji - proces recyklingu tworzyw sztucznych, takich jak PE, HDPE, LDPE czy LLDPE, polega na ich przetwarzaniu na granulat, który staje się surowcem wtórnym. Stanowi to więc odzysk materiałowy, czyli recykling, mieszczący się w kategorii gospodarowania odpadami. Choć efektem jest granulat, który można wykorzystać w dalszej produkcji, nie zmienia to faktu, że działalność zakładu polega na odzysku odpadów, a nie na produkcji w rozumieniu przemysłowym. Granulat miałby powstawać bowiem na miejscu inwestycji, z odpadów z tworzyw sztucznych w ramach procesów technologicznych. Odpady - jak wynika z opisu inwestycji - mają być transportowane na teren inwestycji jako odpady, a dopiero potem poddawane obróbce w postaci m.in. sortowania, czyszczenia, rozdrabniania, itp. To także przemawia za uznaniem tych działań jako całości procesu gospodarowania odpadami, skoro mają być one wykonywane w jednym miejscu. Hipotetycznie o produkcji można by mówić, gdyby do zakładu dostarczany był gotowy półprodukt do produkcji granulatu, tj. już posortowany, oczyszczony i zmielony materiał z tworzyw sztucznych. Jeśli natomiast – jak w kontrolowanej sprawie - procesy technologiczne mają rozpoczynać się od przywiezienia odpadów, które następnie są sortowane, czyszczone, rozdrabniane, topione, itp. to taka działalność stanowi gospodarowanie odpadami, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Podobnie rzecz ma się w przypadku przetwarzania odpadów w paliwo RDF. RDF (Refuse Derived Fuel) to paliwo alternatywne wytwarzane z przetworzonych odpadów. Jak wskazano w zakresie inwestycji, ma powstawać ono z odpadów z linii regranulacyjnej. Tym samym takie działalnie stanowi szeroko pojęty odzysk, niestanowiący odzysku materiałów. Odzysk stanowi formę przetwarzania, która stanowi gospodarowanie odpadami. Należy także zaznaczyć, że sam proces jego wytwarzania jest przygotowaniem odpadów do odzysku energetycznego, ale nie jest jeszcze wytwarzaniem energii. Dopiero spalanie w którym wykorzystuje się RDF, prowadzi odzysku energii. Zakład recyklingu pozostaje więc obiektem gospodarowania odpadami, a nie zakładem energetycznym ani produkcyjnym. Z tego względu inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia obszaru PU. Z kolei również trzeci, szczególnie kwestionowany w skardze, poziom analizy inwestycji w świetle planu miejscowego jako obejmujący czy odnoszący się do analizy całego MPZP, organy oceniły prawidłowo, przywołując także przepisy ogólne, stosowane do całego planu miejscowego. I tak zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 lit. d MPZP, wprowadzono zakaz budowy składowisk odpadów w rozumieniu przepisów odrębnych. Z przepisem tym koresponduje § 51 zgodnie z którym: 1. Wyznacza się TEREN ZBIÓRKI ODPADÓW (O) tereny zbiórki odpadów. 2. Podstawowym przeznaczeniem jest teren przeznaczony na potrzeby zbiórki odpadów oraz innych obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami, z zastrzeżeniem §10 ust. 1 pkt 2 lit. d. 3. Zagospodarowanie terenu zgodnie z przepisami odrębnymi. Wg Sądu, skarżony organ zasadnie ocenił, iż celem regulacji było przeznaczenie określonego obszaru w ramach planu miejscowego na gospodarowanie odpadami. Oznacza to, że gospodarowanie odpadami nie może być realizowane gdziekolwiek na terenie objętym planem miejscowym, lecz tylko w ramach obszaru specjalnie na te potrzeby wyznaczonego, tj. obszaru "O". Nie ma bowiem wątpliwości, że w ramach planu miejscowego wyznacza się różne przeznaczenia w zależności od celów, jakie mają być osiągnięte. Świadczy o tym także analiza art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Do tego odwołuje się także ustawodawca w art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchwalenie planu miejscowego jest więc ukierunkowane na przeznaczenie terenu na określone cele. Jeśli więc w treści planu miejscowego znajdują się dedykowane obszary na gospodarowanie odpadami, to takie właśnie obszary są przeznaczone na tego rodzaju zabudowę. Z tego względu nie można uznać zarzutu skargi, że kwestia ta nie ma znaczenia. W ramach planu miejscowego wyznaczono już obszary o symbol "O", przeznaczone na gospodarowanie odpadami. Inne podejście prowadziłoby do wniosku, że przeznaczenie terenu nie ma większego znaczenia, co byłoby oczywiście sprzeczne z treścią u.p.z.p. Nadto konieczne jest odróżnienie zbiórki odpadów oraz gospodarowania odpadami od składania odpadów. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3 ustawy o odpadach, odzysk, o którym mowa w ust. 2, polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - poddaniu innym procesom odzysku. Natomiast ust. 3 ustawy o odpadach stanowi, że składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w ust. 3. Tym samym na obszarze O nie jest dopuszczalne prowadzenie składowiska odpadów. Skoro w planie miejscowym przewidziano już obszar O, przeznaczony na zbiórkę odpadów oraz inne obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami, to tylko na tym obszarze możliwe jest prowadzenie tego typu działalności. Ponadto podstawowym przeznaczeniem terenu 61KDD jest teren tras komunikacyjnych, a więc jest to przeznaczenie odmienne od spornej inwestycji. Dodatkowo w ocenie Sądu, konieczna jest wykładnia całej regulacji zawartej w § 33 ust. 1-3 MPZP. Zgodnie z jego treścią: 1. Wyznacza się TERENY ZABUDOWY PRODUKCYJNO – USŁUGOWEJ, SKŁADÓW I MAGAZYNÓW (1PU-18PU) . 2. Podstawowym przeznaczeniem terenów PU jest: 1) zabudowa produkcyjna, produkcyjno – usługowa, usługowa, biurowa, magazyny, składy, 2) w terenie 3PU obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m˛; 3) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie, o której mowa w pkt 1 i pkt. 2 i funkcjonalnie z nią związane, w tym: a) budynki garażowe i gospodarcze, b) zieleń przy obiektach, c) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe, d) obiekty małej architektury, e) ogrodzenia, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, z zastrzeżeniem §18 pkt 2. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: 1) stacji paliw w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 2PU,3PU,4PU,6PU,9PU,10PU,11PU, 14PU, 15PU,16PU, 17PU; 2) ośrodków doskonalenia zawodowego; 3) urządzeń i zagospodarowania związanego z ochroną akustyczną (np. ekrany, zieleń wysoka); 4) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niewymienionych w ust. 2 pkt 3 lit. e); Wynika z niej wprost, że wyznaczone tam przeznaczenie terenu dla 3PU opisane w § 33 ust. 2 pkt 2 MPZP, nie stanowi dodatku do przeznaczenia z pkt 1, lecz jest przeznaczeniem odrębnym – innym niż z pkt 1. Wynika to zwłaszcza z konstrukcji (zredagowania) całego przepisu, w tym z treści § 33 ust. 2 pkt 3. Zatem w ocenie, Sądu skarżony organ, wbrew argumentacji skarżącej, wystarczająco szczegółowo przeanalizował inwestycję w perspektywie zgodności z MPZP, prawidłowo przyjmując, iż inwestycja ma znajdować się w większości na obszarze oznaczonym jako 3PU (tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów) oraz w niewielkim zakresie na terenie 61KDD (drogi publiczne klasy dojazdowej). Wobec tego inwestycja jest sprzeczna z podstawowym przeznaczeniem tego terenu wynikającym z planu miejscowego, tj. zabudową obiektami handlowymi o powierzchni powyżej 400 m2. Inwestycja jest także sprzeczna z przeznaczeniem dopuszczalnym, które obejmuje m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, stacje paliw, zieleń wysoka). Inwestycja jest także sprzeczna z zasadami zagospodarowania dla obszaru 'PU'. Ponadto konieczne jest wzięcie pod uwagę całego planu miejscowego. W jego ramach zdecydowano o wyznaczeniu terenu zbiórki odpadów "O". Skoro w planie miejscowym przewidziano już obszar "O", przeznaczony na zbiórkę odpadów oraz inne obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami, to tylko na tym obszarze możliwe jest prowadzenie tego typu działalności. Skarżony organ prawidłowo też odniósł się to kwestii klasyfikacji inwestycji uzasadniając dlaczego nie można uznać przedsięwzięcia za produkcyjne, to jest że stanowi ono proces gospodarowania odpadami i nie powinno się dzielić go na poszczególne procesy, skoro łącznie stanowi ono całość technologiczną. W tym zakresie wbrew zarzutom proceduralnym zaskarżona decyzja nie obejmowała tylko kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji, ale stanowiła pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Ocena materiału dowodowego była przeprowadzona prawidłowo, w tym dane dotyczące inwestycji były poparte dowodami, zgromadzonymi w toku postępowania, w tym na podstawie wyjaśnień inwestora i przedstawionych przez niego informacji. Decyzja o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia z art. 59a ust. 3 u.u.i.ś jest podejmowana na początkowym etapie procesu inwestycyjnego, więc na tym etapie dalsza ocena przedsięwzięcia jest przedwczesna, wobec niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Nie można uznać, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP ponieważ na terenie określonym jako 3PU jest możliwa zabudowa, z uwzględnieniem przeznaczenia podstawowego oraz dopuszczalnego na tym obszarze - sama ocena planu miejscowego nie może być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Niezasadne są w związku z tym także pozostałe zarzuty procesowe, gdyż ich uzasadnienie odwoływało się de facto jedynie do błędnej wykładni w/w przepisów planu miejscowego. W tej sytuacji skoro przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego, organ musiał odmówić udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 59a ust. 3 lit 1 u.u.i.ś.) Stwierdzenie niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu nie tylko zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, ale wręcz obliguje do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze, oddalono skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.