II SA/Kr 1125/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. C. i S. G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lipca 2020 r, znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E. C. i S. G. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2019 r., znak: ROIK [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki poinformował ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K. tj. A. S., E. C., K. G., S. G., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych dotyczących wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w K. położonego na dz. nr [...] obr. [...], bezpośrednio graniczącego z niezabudowaną działką nr [...] obr. [...], zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W dniu 11 października 2019 r. Powiatowy Inspektor wydał decyzję nr [...], znak: ROIK [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożył na A. S., E. C., K. G., S. G. obowiązek doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w ścianie szczytowej w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie cegłą pełną grubości minimum 25 cm lub innym materiałem o odpowiedniej klasie odporności ogniowej tj. pustakami szklanymi (luksferami) o odporności ogniowej El 60, otworów okiennych na I i II piętrze, znajdujących się w przedmiotowej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, w terminie do 30 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wybicie otworów okiennych w przedmiotowym obiekcie budowlanym kwalifikuje się jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane (p.b.). W przedmiotowej sprawie mają zatem zastosowanie przepisy art. 50-51. Badając możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane polegające na wybiciu otworów okiennych na poziomie I i II piętra przedmiotowego budynku w ścianie szczytowej, granicznej usytuowanej w granicy z sąsiednią działką zostały wykonane niezgodnie z przepisami zawartymi w aktach prawnych stanowiących warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej, obowiązujących zarówno w okresie ewentualnego wykonania tych otworów, jak i obecnie. E. C. i S. G. w odwołaniu zarzuciły m. in. dokonanie błędnych, niepełnych, a nadto dowolnych ustaleń faktycznych, polegających zwłaszcza na zaniechaniu ustalenia, kiedy doszło do faktycznego wybicia otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w K., co uniemożliwia stwierdzenie, jakie konkretnie normy prawne (przepisy - z jakiego okresu) winny znaleźć zastosowanie w sprawie, jak niepoinformowanie strony o możliwości końcowego zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Nadto wskazały na niemożność wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu zgodnego z prawem w sytuacji braku wstrzymania wykonania robót. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 10 lipca 2020 r., znak: [...] - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł, że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie do dnia 31 października 2020 r.; w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Wojewódzki Inspektor po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji stwierdził, że uległ on zmianie na etapie postępowania odwoławczego. Jako strony postępowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego uznano ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicieli budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.: A. S., E. C., S. G. oraz K. G.. W oparciu o treść księgi wieczystej nr [...] organ odwoławczy ustalił, że właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., sąsiadującej z inwestycją jest Firma A Zatem w ocenie MWINB, spółka ta powinna być stroną postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że PINB prawidłowo zakwalifikował wybicie otworów okiennych w przedmiotowym obiekcie jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.p.b., zgodnie z którym poprzez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Roboty budowlane, w wyniku których powstały przedmiotowe otwory okienne należy zakwalifikować jako przebudowę zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a p.b. Wymagają one, jako niewymienione w art. 29 p.b., uzyskania pozwolenia na budowę. Inspektor Wojewódzki za prawidłowy uznał również przyjęty przez organ I instancji tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i wyjaśnił, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu i skutków, jak również sposobów oraz samej możliwości uzyskania stanu zgodnego z prawem. W ocenie MWINB organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę wydając decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b,. nakładając na współwłaścicieli budynku położonego na dz. nr [...] obr. [...] w K., obowiązek doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku poprzez zamurowanie cegłą pełną grubości minimum 25 cm lub innym materiałem o odpowiedniej klasie odporności ogniowej tj. pustakami szklanymi (luksferami) o odporności ogniowej El 60, otworów okiennych na I i II piętrze, znajdujących się w przedmiotowej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w K.. Wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, narusza bowiem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). PINB w toku postępowania ustalił, iż przedmiotowe okna powstały nie wcześniej niż w 1960 r., jednak już w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216) w art. 196 nie zezwalano na wykonanie otworu okiennego w ścianie wybudowanej w granicy z sąsiednią działką. Podobna regulacja zawarta została również w § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz 44). Również rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1980 r., 1994 r. oraz z 2002 r. zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej. PINB stwierdził, że wszystkie akty prawne obowiązujące w okresie powstania opisywanych otworów okiennych nie zezwalały na ich umieszczenie w granicy działki budowlanej. W tej sytuacji nie można domniemywać legalności wyżej wymienionych otworów okiennych, a przepisy techniczno-budowlane nie dają podstaw do ich legalizacji, a jedyną możliwością doprowadzenia części budynku do stanu zgodnego z prawem jest nakaz spornych otworów okiennych. E. C. i S. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciły: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. (poprzez powielenie błędnych ustaleń faktycznych organu I instancji polegających zwłaszcza na zaniechaniu ustalenia, kiedy doszło do wykonania przedmiotowych otworów okiennych, braku weryfikacji stanu własności działki sąsiedniej, w szczególności w czasie wykonania okien, braku weryfikacji kolejnych podziałów działek [...] w czasie, poczynienie ustaleń z naruszeniem art. 83 i 86 k.p.a., jak również sporządzenie uzasadnienia w sposób niejasny i niepełny). Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 48 i 49 prawa budowlanego poprzez ich błędne niezastosowanie i brak wszczęcia postępowania legalizacyjnego, z jednoczesnym błędnym zastosowaniem art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego - w sytuacji, gdy złożono wniosek legalizacyjny, a jednocześnie w sytuacji, gdy nie wydano postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, co w ocenie skarżących stanowi przesłankę zastosowania rygorów z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 10 lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [...] z 11 października 2019 r. w zakresie, w jakim nałożono w niej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.) na A. S., E. C., K. G., S. G. obowiązek doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w ścianie szczytowej w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie cegłą pełną grubości minimum 25 cm lub innym materiałem o odpowiedniej klasie odporności ogniowej tj. pustakami szklanymi (luksferami) o odporności ogniowej El 60, otworów okiennych na I i II piętrze, znajdujących się w przedmiotowej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, w terminie do 30 stycznia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił termin wykonania obowiązku na dzień 31 października 2020 r. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji opisanych wyżej robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wybicie otworów okiennych stanowi bezsprzecznie przebudowę obiektu budowlanego. Przebudowa obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Brak pozwolenia na przebudowę implikuje konieczność przeprowadzenia tzw. postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 - 51 p.b., który znajduje zastosowanie do innych przypadków samowoli budowlanej niż te uregulowane w art. 48 i art. 49b p.b. obejmujących budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W wyniku przeprowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w sprawie zachodzi podstawa do wydania decyzji - nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zdaniem Sądu, decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać tu należy naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy, wbrew art. 77 § 1 k.p.a., nie jest wyczerpujący. Doszło również do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i 12 k.p.a., z których wynika, że organy administracji prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i powinny działać w sprawie wnikliwie. Nie sprostał swojej roli organ odwoławczy, który winien uwzględnić reguły związane z zasadą dwuinstancyjności, w należyty sposób oceniając zgromadzony materiał dowodowy i odnosząc się do zarzutów odwołania (art. 11, art. 15 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a.). Zasadniczo, wadliwość przeprowadzonego postępowania sprowadza się do braku ustaleń co do tego kiedy, w jakich okolicznościach doszło do wybicia spornych otworów okiennych. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty wykonania robót budowlanych. Organy powinny jednak dążyć do możliwie precyzyjnego ustalenia, pod rządzami jakich przepisów to zdarzenie miało miejsce, tak aby ustalić reżim prawny, jakiemu podlegały roboty budowlane. W przedmiotowej sprawie organy w istocie odstąpiły od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, uznając, że jest ono zbyteczne. Ustalono, że przedmiotowy budynek wybudowano w latach 40-tych XX wieku, na podstawie projektu budowlanego, który nie przewidywał okien w ścianie szczytowej. Co do daty wybicia otworów okiennych poprzestano na informacjach pochodzących od stron postępowania. Z protokołu kontroli z 17 czerwca 2019 r. wynika, że według współwłaściciela nieruchomości A. S. otwory okienne powstały w łazienkach lokali nr [...], w latach 1960-1970 r. i pełnią rolę wentylacji. Według współwłaściciela nieruchomości K. G. okno na 2 piętrze zostało wykonane w latach 90-tych, a na I piętrze, w latach 70-tych. Wskazał on również, że nigdy nie wydano żadnej zgody na wykonanie otworów okiennych. W piśmie z 31 lipca 2019 r. współwłaścicielka nieruchomości S. G. oświadczyła, że sporne okna zostały wykonane przez poprzednich właścicieli nieruchomości (jej dziadków) lub osoby zajmujące te lokale jako kwaterunkowe w latach 60-tych lub 70-tych. Oświadczyła, że według jej wiedzy okna te zostały wykonane po uzyskaniu zgody ówczesnych właścicieli działki nr [...]. Niewątpliwie twierdzenia stron postępowania są rozbieżne. Pomimo tego organy nie podjęły nawet próby wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy twierdzeniami stron. Nie weryfikowano tych twierdzeń chociażby zeznaniami świadków, np. osób zajmujących lokale nr [...], w których okna się znajdują. Co do wskazanych lokali, w zakresie koniecznym dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, nie dokonano zresztą żadnych ustaleń, ani oględzin. Dostrzec należy, że dowód z przesłuchania stron może być przeprowadzony, zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały fakty niewyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie zaś rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie szczątkowych oświadczeń stron, bez przeprowadzenia uprzedniego postępowania wyjaśniającego zgodnego z zasadami przeprowadzania dowodów określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto należy wskazać, że w sytuacji, w której ściana z wybitymi otworami okiennymi zlokalizowana jest bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią, a niepewne jest, w jakim czasie otwory te zostały wykonane, konieczne jest zweryfikowanie tego, czy nieruchomości stanowiące aktualnie działki nr [...] nie stanowiły uprzednio jednej nieruchomości, która następnie ulegała podziałom. Zweryfikowania wymaga również, czy wybicie okien nie wynikało z innego rodzaju zaszłości mających znaczenie prawne, np. decyzji organów władzy, ograniczonych praw rzeczowych. Konieczne było zatem wnikliwe przeanalizowanie stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi w takim zakresie, w jakim strona skarżąca kwestionuje wydanie decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., twierdząc, że wynika z jego literalnego brzmienia, iż nałożenie obowiązków musi być poprzedzone wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., a w sprawie postanowienie to nie zapadło. W ocenie Sądu aktualnie nie budzi większych wątpliwości pogląd, zgodnie z którym wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.bud. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli roboty już zostały zrealizowane, to powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 p.bud. W takiej sytuacji orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne (A. Plucińska-Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wincenciak, komentarz do art. 50, w: Prawo budowlane. Komentarz, WKP 2021 oraz powołane tam dostępne w CBOSA wyroki NSA: z 12.10.2007 r., II OSK 629/07, LEX nr 347905; z 4.06.2007 r., II OSK 861/06, LEX nr 338567; z 17.06.2011 r., II OSK 1106/10, LEX nr 992477). Odnosząc się do zarzutów skargi zaakcentować należy też, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2019 r., sygn. II OSK 1974/18, że kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa, musi być oceniana w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09, LEX nr 597928 wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, LEX nr 597879 oraz wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto zauważyć należy, że ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien mieć na uwadze konieczność podjęcia czynności dowodowych zmierzających do wyjaśnienia chociażby przybliżonej daty wykonania spornych robót budowlanych oraz okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich zostały przeprowadzone. Prowadząc postępowanie należy uwzględnić również to, że zasadniczo w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie administracji publicznej, co jednak nie wyłącza inicjatywy stron w tym postępowaniu. Inicjatywa ta jest nie tylko dopuszczalna, co konieczna w sytuacji, gdy strona dąży do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.