II SA/Kr 105/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Nr XXVl/278/16 Rady Gminy Oświęcim z dnia 23 listopada 2016 r w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oświęcim stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 15 ust. 3 i 4, § 18, § 5, § 4 oraz § 13 ust 2 Załącznika Nr 1

Prokurator Rejonowy w O wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVI/278/16 Rady Gminy Oświęcim z dnia 23 listopada 2016 roku w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oświęcim", zmienioną uchwałą nr XXXVI/424/17 Rady Gminy Oświęcim z dnia 22 września 2017 roku, zaskarżając ją w części obejmującej § 15 ust. 3 i 4, § 18, § 5, § 4 oraz § 13 ust. 2 załącznika nr 1 i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym wyżej zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2020 roku poz. 1439 ze zm.) poprzez: - w zakresie § 15 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej w postaci sformułowania nakazu prowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne także w kagańcu; - w zakresie § 18 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej w postaci sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw przez cały rok; - w zakresie § 5 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej w postaci wprowadzenia regulacji dotyczących mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na własnej posesji oraz w zakresie ich naprawy poza warsztatami samochodowymi, poprzez ograniczenie takiej aktywności do drobnych napraw w części obejmującej nadwozie pojazdu, podczas gdy zagadnienia te w sposób szczegółowy zostały już uregulowane w przepisach aktów prawa powszechnie obowiązującego - ustaw oraz wydawanych na ich podstawie rozporządzeń, a z których to przepisów wynikają różnorakie ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, co stanowi również zbędne powtórzenie przepisów ustawy i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c.; - w zakresie § 4 oraz § 13 ust. 2 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej w postaci wprowadzenia szczegółowej regulacji dotyczącej sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego przez ich właścicieli. Wymienione uregulowania wykraczają poza ramy umocowania ustawowego, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 87 ust. 2 ustawy zasadniczej zalicza w poczet źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kreować akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji. Wskazaną treść powiela art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Jednocześnie warto zaznaczyć, że po wejściu w życie Konstytucji upoważnieniem takim nie może być przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2001 roku, sygn. III SA 2622/00, ONSA 2002/3/114). Kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem stwierdzenie jej nieważności jest możliwe bez względu na datę uchwalenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.05.2001 roku, sygn. III SA 2622, ONSA 2002/3/114). Zgodnie z kolei z art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, a ponadto nie jest zobowiązany przed wystąpieniem z taką skargą do wezwania organu jednostki samorządu terytorialnego do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 roku, sygn. OPS 2/96, LEXnr 27841). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Oświęcim wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona z dniem 31 grudnia 2020 r. uchwałą Rady Gminy Oświęcim Nr XXI/194/20 z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oświęcim. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 lutego 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentu wynikającego z odpowiedzi na skargę, a dotyczącego faktu, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1719/11 (LEX nr 1149224) "Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08)". W świetle powyższego nie było przeszkód, by rozstrzygnąć o prawidłowości zaskarżonej uchwały pomimo tego, że w dacie wyrokowania już nie obowiązywała. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.) oraz art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.). Pierwszy z nich w dacie uchwalania zaskarżonego regulaminu stanowił: Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1). Zgodnie z ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z kolei powołane regulacje ustawy o samorządzie gminnym miały charakter ogólniejszy: art. 18 ust. 2 pkt 15 stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, a art. 40 ust. 1 przewidywał, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zarzuty skargi okazały się uzasadnione, a zaskarżone przepisy wymagały stwierdzenia ich nieważności poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. W szczególności dotyczy to regulacji zawartych w § 15 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały, gdzie sformułowano nakaz prowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne także w kagańcu, a także § 18 zawierającym zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw przez cały rok. Wprawdzie w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mowa jest o określeniu w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jednakże zakazy sformułowane w powołanych wyżej przepisach regulaminu są zbyt rygorystyczne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3403/21 (dostępnym na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że przepis § 25 załącznika do zaskarżonej uchwały (...) poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach u.o.z. Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia". Zbyt daleko posunięta jest również regulacja zawarta w § 5 załącznika zaskarżonej uchwały, dopuszczająca możliwość mycia pojazdów poza myjniami wyłącznie na własnej posesji i wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu ze wskazaniem rodzaju detergentów, które mogą być w tym celu użyte (biodegradowalne). To samo dotyczy ograniczenia możliwości prowadzenia napraw pojazdów wyłącznie do "drobnych napraw własnych samochodów". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 121/19, również dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Trzeba się także zgodzić ze stroną skarżącą, że zawarte w § 4 oraz § 13 ust. 2 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały regulacje dotyczące sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego przez ich właścicieli i z terenów użytku publicznego są zbyt kazuistyczne, a także wykraczają poza sferę upoważnienia ustawowego. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało skargę w całości uwzględnić i stwierdzić nieważność zaskarżonych przepisów – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.