II SA/Kr 1041/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz (spr.) SWSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi A. sp.k. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2023 r. znak SKO/OŚ/4170/191/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.

Przedmiotem skargi A. sp. k. z siedzibą w O. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 czerwca 2023 r. znak SKO/OŚ/4170/191/2023. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 22 marca 2023 fr. Znak WS-06.6236.22.2022.AJ w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W stanie faktycznym sprawy w związku ze zgłoszeniem od Straży Miejskiej organ I instancji przeprowadził 9 listopada 2018 r. oględziny dotyczące wysypywania ziemi na teren działki nr [...] obr. [...] w K.. W wyniku oględzin stwierdzono w środkowej części działki nasyp o nieuregulowanym kształcie. Przedstawiciel A. sp. j. oświadczył, że spółka ta dokonywała wywozu ziemi na przedmiotową działkę z wykopów budowlanych na działce nr [...]. W toku dalszych czynności i korespondencji organ stwierdził, że część nasypu została usunięta, natomiast mimo wyznaczania kolejnych terminów, podczas oględzin 24 stycznia 2022 r. stwierdzono, że na przedmiotowej działce nadal znajdują się pryzmy i nasyp. Pismem z 15 lutego 2022 r. organ wszczął postępowanie w sprawie nakazu usunięcia odpadów. W toku postępowania spółka oświadczyła, że właściciel terenu, na którym zalega ziemia, ma zamiar wykorzystać ją do celów budowlanych, tj. usunięcia zbiornika na gaz po podłączeniu gazu z sieci gazowej i przywrócenie terenu w miejscu zbiornika do stanu sprzed usunięcia. Ziemia została wydobyta z terenu, na którym jest składowana i nie jest zanieczyszczona. W toku postępowania przesłuchano świadków wskazanych przez spółkę. Również w toku postępowania spółka uległa przekształceniu w spółkę komandytową (A. sp. k), a przedmiotowa działka uległa podziałowi na dz. nr [...] i [...]. Decyzją z 22 marca 2023 r. organ I instancji nakazał skarżącej usunięcie odpadów pochodzenia budowlanego rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod 17 05 04 składowanych na działce nr [...] w formie nieregularnego nasypu, w takiej ilości, aby teren po usunięciu odpadów był zbieżny z terenem otaczającym (nienadsypanym). Organ ustalił, że działka [...] jest zabudowana budynkami mieszkalnymi zrealizowanymi przez skarżącą. W połowie 2018 r. spółka na działkę [...] przemieściła ziemię pochodzącą z realizacji inwestycji, tworząc nasyp o nieregularnym kształcie, obsypującym rosnące tam drzewa, początkowo wysokość nasypu dochodziła do 4 m. Uległa ona obniżeniu wskutek usunięcia części ziemi przez spółkę. Działka, na której znajduje się nasyp, jest własnością skarżącej. Skarżąca nie dysponuje żadną decyzją wydaną na podstawie Prawa budowlanego w odniesieniu do tej działki, nie zostało dokonane także zgłoszenie robót budowlanych. Organ podkreślił, że ziemia została zdeponowana w innym miejscu niż miejsce jej wydobycia. Przetransportowanie mas ziemnych z wykopów na inną nieruchomość powoduje, że stają się one odpadami. Nasyp nie jest także utwardzeniem działki. Ziemia przywieziona z zewnątrz i tam pozostawiona w ocenie organu podlega składowaniu w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Organ wskazał, że zeznania świadków potwierdzają przewiezienie ziemi z działki nr [...] na przedmiotową działkę na zlecenie skarżącej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że obie działki są terenem inwestycyjnym. Spółka zakupiła działki do wybudowania inwestycji etapowej. Pierwszy etap został zakończony i sprzedany. Drugi etap będzie realizowany na działce [...]. Jednak z uwagi na to, że P. SA nie wywiązała się z umowy przyłączenia gazu do inwestycji, skarżąca była zmuszona do zawieszenia realizacji etapu drugiego. Skarżąca podkreśliła, że sieć gazowa powinna być podłączona do działki nr [...] do listopada 2021 r. i od tego czasu kontrahent skarżącej pozostaje w zwłoce. Budowa gazociągu jest ściśle związana z zalegającą ziemią. Ziemia pochodzi z wykopu, jaki spółka musiała dokonać pod zbiornik gazowy na działce [...] Ziemia zostanie przeznaczona na zasypanie powierzchni po zbiorniku. Spółka nie mogła przewidzieć, że prace związane z przyłączem gazowym będą trwały tak długo. Skarżąca również zwróciła uwagę, że organ fragmentarycznie wykorzystał zeznania świadków, bowiem pominął informacje o planach na wykorzystanie ziemi. Do odwołania spółka załączyła umowy i korespondencję w sprawie sieci gazowej. Decyzją z 14 czerwca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że przedmiotowa działka nie może być miejscem przeznaczonym do składowania czy magazynowania odpadów. Wywody skarżącej dotyczące rozróżnienia między "terenem" a "działką" nie mogą być uwzględnione. Interpretacja skarżącej jest niedopuszczalna w świetle wykładni językowej ustawy o odpadach, która operuje jedynie terminem działki, jako podstawowej jednostki planistycznej w terenie. Organ dodał, że zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów nie może powodować, że odpad przestaje nim być. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: - art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, nieuwzględnienie faktów wynikających z załączonych dowodów do odwołania, podnoszonej wielokrotnie w toku postępowania kwestii zamiaru wykorzystania ziemi zgromadzonej na działce do celów budowlanych, na terenie na którym została wydobyta, a także brak dążenia organu do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej, - art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na pominięciu faktów szczegółowo przedstawionych w odwołaniu, dotyczących powodów zgromadzenia ziemi, zamiaru ich ponownego wykorzystania; a także polegającą na daniu wiary zeznaniom świadków, w sposób wybiórczy, poprzez pominięcie tej części zeznań, która dotyczyła powodów przemieszczenia ziemi, - art.3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz.699 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, która skutkowała uznaniem ziemi zgromadzonej za odpad, - art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało zastosowaniem art. 26 ustawy o odpadach i wydaniem decyzji w tym trybie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła, że w toku postępowania podnosiła powody wydobycia ziemi i argumenty wskazujące na szerokie ujęcie słowa "teren". Organy od początku brały pod uwagę tylko jedną interpretację przepisu i w zasadzie uznały iż słowo "teren" tożsame jest z pojęciem działki, trudno się z tym zgodzić. Organy nie odniosły się do zeznań świadków w tym zakresie. Ziemia została wydobyta na działce nr [...] i tam ma zostać ponownie wykorzystana, na cele budowlane, zatem przesłanka z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach zostanie spełniona. Ziemia została wydobyta z zamiarem ponownego wykorzystania dokładnie na terenie, z którego została wydobyta. Skarżąca podkreśliła istnienie przyczyn niezależnych od siebie, podnoszonych wielokrotnie w toku postępowania przed organem I instancji. W ocenie skarżącej w zaistniałym stanie faktycznym nie doszło do przekazania ziemi innemu podmiotowi, została ona ulokowana na działce będącej jej własnością. Nie sposób nie uznać, że skarżąca pozbyła się ziemi, ma zamiar ją wykorzystać na cele budowlane. Wydobyta ziemia nie jest odpadem, skarżąca wydobyła ją celem ponownego wykorzystania. Jak podkreśliła skarżąca, skoro ustawa o odpadach operuje w art 2 pkt. 3 pojęciem teren, nie wprowadzając odrębnej definicji tego słowa, oczywistym jest, że powyższe nie powinno być rozpatrywane w oderwaniu od przepisów kodeksu cywilnego, zwłaszcza, w ustawie o odpadach brak jest własnej definicji tego słowa oraz, że występuje ono w ustawie w różnym kontekście, także bardzo szerokim (np. w art. art. 96 ust 12 pkt 4) co nasuwa wniosek, iż zawężanie go do pojęcia działki jest nieadekwatne i niezgodne z wykładnią celowościową ustawy o odpadach, dalekie od literalnego brzmienia przepisu. Dlatego odnieść należy się do cywilistycznego ujęcia nieruchomości. Zgodnie z art. 45 kodeksu cywilnego definiującym pojęcie nieruchomości, oczywistym jest, że geodezyjne wyodrębnienie działek ewidencyjnych nie powoduje powstania odrębnej nieruchomości, która może składać się z kilku działek. Dlatego błędna jest przyjęta przez Organ interpretacja pojęcia "teren", należy je rozumieć szeroko, w znaczeniu zbliżonym do przywołanego pojęcia nieruchomości z kodeksu cywilnego. Nieruchomość gruntowa może składać się z jednej lub kilku działek, tak Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 2 czerwca 2021 r., III CSKP 49/21. Dokonana przez Organ zawężona i niecelowa interpretacja słowa teren stanowi naruszenie praw materialnego. Końcowo skarżąca podniosła, że organ nie biorąc pod uwagę faktów i argumentów przywołanych w odwołaniu od decyzji wskazujących na motywację skarżącej, powodowaną koniecznością wykopania ziemi celem czasowego umieszczenia na działce nr [...] zbiornika z gazem, który niezbędny był z uwagi na konieczność doprowadzenia gazu do zakończonego etapu inwestycji, z uwagi na nie wywiązanie się przez P. S.A. (dowody: umowy z P. dla działek nr [...], kopie aktów notarialnych, umowa z G. , koncepcja zagospodarowania terenu działki nr [...], wszystkie załączone do odwołania, w aktach sprawy), których wpływ na konieczność czasowego przewiezienia ziemi oraz brak możliwości natychmiastowego wykorzystania jej na cele budowlane, nie został wzięty pod rozwagę przez Organ. Zdaniem skarżącej jednoznacznie świadczy to o dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, czym organ naruszył art. 80 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Rozpocząć należy od prawnego zreasumowania definicji odpadów oraz wyłączenia, na które się powołuje skarżąca spółka. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2023.1587 t.j., dalej "u.o.") mówiąc o odpadach rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z kolei art. 2 pkt 3 u.o. stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Gdyby zatem materiał został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, stosowałyby się do niego przepisy ustawy o odpadach. Jak to bowiem wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r. IV SA/Po 987/21 LEX nr 3290299, "Wnioskując a contrario z art. 2 pkt 3 ustawy z 2012 r. o odpadach materiały, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy (gdy są zanieczyszczone, czy też zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. Skarżąca spółka nie zaprzecza tezie, że ziemia wydobyta w trakcie robót budowlanych może stanowić odpad. Teza taka została zresztą potwierdzona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 78/19, LEX nr 2649617: "Gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem". Twierdzi natomiast, że zachodzi cytowane wyłączenie z art. 2 pkt 3 u.o., albowiem ziemia została przetransportowana z wykopów pod zbiornik na gaz skroplony – na własny teren w celu zasypania tego wykopu, jak spółka uzyska podłączenie do sieci gazowej. Nawiasem mówiąc, nawet biorąc powyższe twierdzenie za prawdziwe, już w tym miejscu należy zauważyć, że spółka określa ten cel poprzez zdarzenie przyszłe i niepewne, gdyż nie wiadomo, czy i kiedy doszłoby do odłączenia zbiornika i przyłączenia gazu ziemnego /k.184 verte/. Jednak w ocenie Sądu, twierdzenia spółki nie wytrzymują krytyki w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Koniecznym zatem będzie w tym miejscu zreasumowanie stanu faktycznego, który wyłania się z akt sprawy. Pierwotnie sprawa dotyczyła dwóch działek ewidencyjnych: działki nr [...] własności spółki i działki nr [...], która była wyłącznie w jej posiadaniu - które są przedzielone działką drogową /k.8, 18, 34, 36 i 37 akt adm/. Na działce nr [...] Spółka realizowała inwestycję budowy budynków mieszkaniowych, która była objęta pozwoleniem na budowę z dnia 17.04.2018r. Przez około 2 miesiące do momentu interwencji straży miejskiej we wrześniu 2018r. wysypywano na teren działki nr [...] ziemię z wykopów budowlanych na działce [...] /notatka straży – k. 2, protokół oględzin – k. 22 i 32/. W czasie oględzin w dniu 9.11.2018r. przedstawiciel spółki oświadczył /k.22/, że ziemia zalegająca na działce nr [...] powróci w całości na działkę nr [...] w celu ukształtowania terenu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Podczas oględzin w dniu 20.07.2020r., czyli niemal 2 lata później stwierdzono, że część ziemi została usunięta; natomiast przedstawiciel spółki oświadczył, że pozostała część będzie systematycznie usuwana, gdyż przedmiotowa działka nr [...] będzie przedmiotem kolejnej inwestycji i zaproponował termin usunięcia koniec września 2020r. /k.66/. W międzyczasie bowiem, a to w dniu 22.08.2019r. spółka uzyskała własność działki nr [...] /k.141/. Z kolei, po zakończeniu inwestycji, własność działki nr [...] przeszła na osoby prywatne. Spółka nie usunęła ziemi z działki nr [...] /vide oględziny z 11.03.2022r k. 17-20./. W trakcie postępowania spółka zmieniła stanowisko. Na rozprawie i oględzinach w dniu 11.03.2022r. jej przedstawiciel wskazał, że zachodzi wyjątek z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach i ziemia zalegająca na terenie, z którego została wydobyta, zostanie przeznaczona do celów budowlanych oraz że przedłoży stanowisko spółki, że teren działki nr [...] jest tożsamy z terenem działki nr [...] /k.21 i 21 verte/. W trakcie przesłuchania w charakterze strony w dniu 10 czerwca 2022r. J. K. – Ł. wskazała, że ziemia na przedmiotową działkę była przywożona około 2019r. oraz że wykorzystanie jej nastąpi na działce nr [...] po zdemontowaniu zbiornika na gaz do niwelacji terenu, gdyż planowane jest przyłączenie gazu z sieci do 2025r./k.86/. Odnośnie zmiany stanowiska spółki, to to prezentowane aktualnie jest niewiarygodne. Po pierwsze, nawiezienie ziemi miało miejsce w III kwartale 2018r., a nie w 2019r, jak twierdzono w trakcie przesłuchania strony. Po drugie, z przytoczonych oświadczeń przedstawiciela spółki na pierwszych oględzinach wynika, że ziemia pochodziła z wykopów budowlanych i miała służyć do ewentualnej niwelacji terenu na działce nr [...]. Rzeczywiście, część ziemi w trakcie postępowania wykorzystano zapewne do tego celu, ale pozostała znaczna jej ilość, która nie okazała się być potrzebna i dotychczas zalega na działce. Twierdzenia, że była jakoby od początku przeznaczona do zakopania miejsca po zbiorniku gazu ( jeszcze wówczas nieistniejącego), są również niewiarygodne. Całość ziemi trafiła na działkę, jak to już wskazano, w III kwartale 2018r, przy rozpoczęciu budowy ( pozwolenie pochodzi z kwietnia 2018r. k. 184). Tymczasem w związku z projektem budowlanym zamiennym /k.184/ umowę dzierżawy zbiornika gazowego oraz umowę na sprzedaż gazu spółka zawarła we wrześniu 2019r, czyli rok później. Ziemia zatem nie mogła pochodzić z wykopu pod zbiornik oraz w czasie jej wysypywania na działkę nr [...] jej przeznaczenie nie mogło dotyczyć kwestii tego zbiornika. W ocenie Sądu, takie przeznaczenie zostało wskazane później, na potrzeby tego postępowania. Zalegająca ziemia stanowi odpad, a zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być (wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. II OSK 2642/16, LEX nr 2409705) Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, mając na względzie art. 2 pkt 3 u.o., wydobyta ziemia nie może zostać wykorzystana na terenie, na którym została wydobyta. Miejsca wydobycia (dz. Nr [...]) i miejsce składowania (dz. Nr [...]) to nie jest bowiem ten sam teren. Topograficznie są to dwa obszary przedzielone drogą dojazdową. Geodezyjnie są to dwie różne działki ewidencyjne, a w związku z tym stanowią cywilistycznie dwie różne nieruchomości, także dlatego, że są zapisane w odrębnych księgach wieczystych. W momencie przywozu ziemi należały do dwóch różnych właścicieli ( działka nr [...] do spółki, a działka nr [...] do osób prywatnych) i podobnie jest obecnie ( działka nr [...] do prywatnych właścicieli i działka nr [...] do spółki, przy czym działki te uległy podziałom; obecnie to [...] i [...] ). Wprawdzie w ustawie o odpadach brak definicji "terenu" i jest on w obszarze ustawy wykorzystywany w wielu znaczeniach. Niemniej w odniesieniu do badanego przepisu można stwierdzić, że teren, gdzie wydobywa się glebę i teren, gdzie się ją wykorzystuje, ma być "tym samym", czyli musi posiadać jakiś wspólny wyznacznik, wspólny łącznik. W tym przypadku wywieziono ziemię na inną działkę, nie sąsiadującą bezpośrednio, innego właściciela, nie objętą tym samym pozwoleniem na budowę, które dotyczyło działki nr [...] ( nie wykazano tutaj etapowości inwestycji). Przewiezienie ziemi wskazywało zdaniem Sądu na chęć pozbycia się jej z terenu, na którym została wydobyta, a jej składowanie miało miejsce w sposób niezorganizowany, zasypując drzewa i krzewy ( vide zdjęcia z oględzin). Z kolei, jak to już powiedziano, sam aktualny zamiar gospodarczego jej wykorzystania w przyszłości nie powoduje, że przestaje ona być odpadem. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, gdyż odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2023 r. II SA/Gl 1163/22, LEX nr 3597752 ). Skoro zatem nawieziona ziemia to odpad, a działka nr [...] (po podziale), gdzie znajduje się ziemia, nie jest miejscem składowania ani magazynowania odpadów, organy prawidłowo zastosowały art. 26 ust.1 i 2 u.o. Nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., jak również przepisów ustawy o odpadach wskazanych w skardze. Wobec powyższego, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.