II SA/Kr 101/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie nr 919/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r. znak WOB.7722.277.2021.NOGI w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego K. G. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi K. G. (dalej: skarżący) jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 21 listopada 2022 r. znak WOB.7722.277.2021.NOGI. Postanowieniem tym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z 4 października 2021 r. nr 264/2021 w części dotyczącej wyrzeczenia i orzeczono o nakazie wstrzymania skarżącemu prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową lokalu nr [...] o wym. 10,39x3 m, będącą od strony północnej budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w K. W pozostałej części MWIMB utrzymał w mocy skarżone postanowienie. Organ I instancji postanowieniem z 4 października 2021 r. wstrzymał skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości, prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową lokalu nr [...] będącego częścią budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w K. . Organ wskazał, że przeprowadzona kontrola z 1 lipca 2021 r. wykazała na przedmiotowej działce dwulokalowy budynek o numerach [...], o zewnętrznych wymiarach w obrysie 23,47 x 14,27 m i wysokości ok. 7 m ponad poziomem przyległego terenu. W toku kontroli właściciel przedłożył decyzję Starosty Wadowickiego z 2003 r., którą udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] na bar. Według rysunków technicznych stanowiących załącznik do decyzji oraz dokumentacji technicznej zatwierdzonej przez starostwo ustalono, że w dacie uzyskania pozwolenia budynek w obrysie zewnętrznym istniał w aktualnej formie, tj. wraz z dwoma pomieszczeniami stanowiącymi od strony północnej magazyn opakowań i magazyn podręczny. Z kolei na podstawie odpisu operatu z inwentaryzacji budynku i wydzielenia lokali ustalono, że obiekt stanowił budynek o wymiarach 23,63 x 8,48 m, tj. bez aktualnie istniejących pomieszczeń magazynowych w północno-zachodniej ścianie budynku. Analiza ogólnodostępnych zdjęć satelitarnych jednoznacznie wykazała, że budynek został rozbudowany o ww. pomieszczenia między 2003 a 2009 r. Z uzyskanej informacji ze starostwa wynika, że dla budynku po roku 2001 nie wydano pozwolenia na budowę i nie przyjęto zgłoszenia bez sprzeciwu. Zakres robót w ocenie organu należy zatem zakwalifikować jako samowolną rozbudowę. W zażaleniu skarżący podniósł, że z projektu zmiany sposobu użytkowania części budynku na bar wynika, że już w 2003 r. budynek posiadał rozbudowę. Skarżący oświadczył, że od nabycia lokalu w 2001 r. nie przeprowadzał żadnej rozbudowy. W piśmie z 4 listopada 2021 r. strony postępowania, właściciele lokalu nr [...], wskazali, że nie udzielali i nie udzielą zgody skarżącemu na zajęcie nieruchomości wspólnej (gruntowej) pod rozbudowę lokalu nr [...]. W ich ocenie skarżący bezspornie dokonał samowolnej rozbudowy lokalu nr [...]. W postanowieniu z 21 listopada 2022 r. organ II instancji wskazał, że był zobowiązany wydać orzeczenie reformatoryjne ze względu na brak precyzyjnego wskazania przedmiotu postępowania. Organ pozyskał do akt sprawy akta dotyczące decyzji Starosty z 2003 r., z których wynika, że w dacie uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania rozbudowa lokalu nr [...] w północno-zachodniej części budynku już istniała. Powyższe potwierdza zawiadomienie Sądu Rejonowego w W., które wskazuje łączną powierzchnię użytkową lokalu nr [...] na 99,20 m kw. oraz kopia aktualizacji mapy zasadniczej z 5 marca 2002 r. Mapa zawierająca rzut przyziemia przedmiotowego budynku z marca 2003 r. potwierdza, że w 2003 r. w północno-zachodniej części budynku dobudowana część już istniała, co więcej przedmiotowy projekt budowlany przewidywał rozbiórkę poszczególnych ścian w rozbudowanej części budynku w celu wydzielenia pomieszczeń charakterystycznych dla użytkowania baru, takich jak zasiek na opakowania, zaplecze kuchenne, pomieszczenie socjalne, w.c. personelu oraz wiatrołap. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu I instancji, że rozbudowa nastąpiła pomiędzy 2003 a 2009 r. Pomimo powyższych uchybień, w ocenie organu PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Jak wskazał organ, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania nie powoduje, iż zalegalizowana została samowola budowlana. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty, nie dokonując kontroli przedmiotowego budynku. W konsekwencji organ zasadnie prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1. przepisów prawa procesowego tj. przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzanie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania, w szczególności poprzez nieprzyjęcie, że skarżący nie dokonał samowoli budowlanej oraz nieprzyjęcie, że w roku 2001 r. istniał już rozbudowany lokal nr [...], 2. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podkreślił, że w niniejszym postępowaniu niezbędne było dokładne ustalenie, kiedy dokładnie do rozbudowy w/w lokalu doszło, ze względu na możliwość ewentualnego wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego z art. 49f Prawa budowlanego. PINB jedynie w oparciu o informacje ze starostwa arbitralnie uznał, że do samowolnej rozbudowy budynku doszło, lecz zarówno ten organ, jak również MWINB nie zbadali, kiedy dokładnie do tej rozbudowy doszło. A okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W szczególności organ wyjaśnił, że fakt zawisłości postępowania toczącego się na podstawie art. 48 Prawa budowlanego stanowi przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rację ma skarżący, gdy twierdzi w skardze, że organ II instancji nie poczynił dokładnych ustaleń faktycznych co do daty lub przynajmniej okresu powstania pomieszczeń magazynowych. Organ I instancji wskazał, że rozbudowa miała miejsce w okresie między 2003 a 2009r. Organ Odwoławczy słusznie wskazał, że twierdzenie organu I instancji nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Jednocześnie Organ Odwoławczy nie ustalił daty powstania rozbudowy, pominął tę kwestię milczeniem. Tymczasem, jak to się zaraz okaże, czas, kiedy powstała rozbudowa, ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega kwestii, że rozbudowa istniała już w marcu 2003r. Wskazuje na to, jak słusznie zauważa MWINB, projekt zagospodarowania działki nr [...] w aktach dotyczących zmiany sposobu użytkowania części budynku /k.7 tych akt/, gdzie wyraźnie widać część magazynową z tyłu budynku, zaś w decyzji dotyczącej owego pozwolenia wskazano, że lokal użytkowy miał powierzchnię 99,2 m2. Dalej: z nadesłanej inwentaryzacji budynku obrazującego stan z 3 listopada 2001r. dla potrzeb prawnego wyodrębnienia lokali - wynika, że lokal nr [...] K. G. liczył 75,41 m2 powierzchni użytkowej, zaś rysunek inwentaryzacji lokali w rzucie poziomym pokazywał brak zaplecza z tyłu budynku. Z kolei odnotować należy, że we wspomnianych aktach pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu znajduje się zawiadomienie z dnia 10.12.2001r. o wpisie do ksiąg wieczystych wydzielenia lokali na podstawie przedmiotowej inwentaryzacji, gdzie wskazano, że lokal użytkowy nr [...] liczył 99,20 m2 w sytuacji, gdy w inwentaryzacji określono jego powierzchnię jako 75,41 m2 i wedle tej powierzchni obliczono udział w nieruchomości wspólnej. Jeśli zatem przyjąć, że w zawiadomieniu o wpisie jest pomyłka ( gdyż co do drugiego lokalu, jego powierzchnia jest taka, jak w inwentaryzacji), to przyjąć trzeba, że w 2001r. jeszcze nie było rozbudowy. Inaczej trzeba by przyjąć tylko przy założeniu, że w inwentaryzacji inż. H. K. /k.55/ nie ujawniono rozbudowy. Niezależnie od powyższego - z całą pewnością w marcu 2003 rozbudowa już była. Natomiast dokładniejsze ustalenie, kiedy powstała, jest konieczne dla ustalenia właściwego trybu legalizacji. W związku z wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.) do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 49f. I tak, zgodnie z treścią art. 49f ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Stosownie przy tym do treści art. 49f ust. 2 P.b. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Ponadto, z art. 49f ust. 5 P.b. wynika, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Jak wynika z powyższego, wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 przed upływem 20 lat od zakończenia budowy jest a limine przesłanką negatywną wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W niniejszej sprawie kwestionowane postanowienie o wstrzymaniu budowy wydał organ II instancji 21.11.2022r. W ocenie Sądu jeśliby wziąć pod uwagę datę postanowienia organu II instancji, to 20 letni termin licząc wstecz daje datę 21.11.2002r. Jak z tego wynika, jeśli rozbudowa miała miejsce po tej dacie, uproszczona legalizacja nie może mieć miejsca. Jeśli zaś rozbudowa miała miejsce wcześniej, to należy wszcząć procedurę uproszczoną. Przy czym uproszczone postępowanie legalizacyjne będzie co do zasady wszczynane przez organ nadzoru budowlanego z urzędu (art. 53a ust. 1 pr. bud.), jakkolwiek właściciel lub zarządca obiektu także może złożyć stosowny wniosek. Jak zauważa się w orzecznictwie, rolą art. 49f i nast. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano, niejako "obok", postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie - które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki - tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną. Dlatego też zasadnym jest stwierdzenie, że z przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy zmieniającej wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte, chociażby nawet w odniesieniu do danego obiektu prowadzono już inne postępowanie legalizacyjne "zwykłe" (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 9 czerwca 2022 r. II sygn. akt SA/Gl 403/22, WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 987/21, Lex nr 3331358; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 418/21, Lex nr 3247487). Organ II instancji winien zatem wypowiedzieć się co do daty powstania rozbudowy. Wyjaśnić należy przede wszystkim, oczywiście w miarę możliwości, skąd wzięła się rozbieżność między treścią inwentaryzacji inż. H. K. w zakresie powierzchni lokalu nr [...] i rzutu budynku, a zawiadomieniem o wpisie zawierającym inną informację o powierzchni tego lokalu (takiej powierzchni, jaka później pojawia się w aktach zmiany sposobu użytkowania). Pomocne może być zwrócenie się do Państwowego Zasobu Geodezyjnego o zdjęcia lotnicze z lat 2000-2003 obrazujące przedmiotową nieruchomość, oraz podjęcie innych czynności dowodowych właściwych dla stanu sprawy. Po ustaleniu powyższej okoliczności organ II instancji zdecyduje o podjęciu właściwych dalszych czynności orzeczniczych, w zależności od wyników postępowania. Zauważenia bowiem wymaga, że w sytuacji gdy okaże się koniecznym i możliwym prowadzenie postępowania legalizacyjnego uproszczonego, postanowienie organu I instancji zawiera błędne pouczenia dla skarżącego. Wymaga również podkreślenia, że na tym etapie postępowania nie chodzi rzecz jasna o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, mając na względzie formalny charakter postanowienia o wstrzymaniu. W świetle powyższego, skoro naruszono w sprawie w sposób istotny art. 7 k.p.a. nie wyjaśniając jej w sposób prawidłowy, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zas., art. 200 p.p.s.a.