II SA/Ke 922/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XXXIV/321/2010 w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gmina Chmielnik I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Chmielnik na rzecz J. R. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 28 stycznia 2010 r. Rada Miejska w Chmielniku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po przedłożeniu przez Burmistrza Chmielnika miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków duży i po stwierdzeniu zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Chmielnik", uchwalonego uchwałą nr XXXIV/318/2010 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. ze zmianami, podjęła uchwałę nr XXXIV/321/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gmina Chmielnik. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze J. R. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały nr XXXIV/321/2010, zarzucając rażące naruszenie art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do dnia 28 stycznia 2010 r. obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzone uchwałą nr III/24/2002 Rady Miejskiej w Chmielniku z 28 grudnia 2002 r. (ze zmianami), które było niezgodne z założeniami opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży. Po stwierdzeniu tych niezgodności w dniu 27 grudnia 2007 r. Rada Miejska w Chmielniku podjęła uchwałę nr XII/100/07 w sprawie przystąpienia do zmiany Studium, czyli trwały równolegle prace nad opracowaniem zmian Studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu doprowadzenia do zgodności z opracowywanym planem miejscowym, w wyniku czego na tej samej sesji Rady Miejskiej w Chmielniku w dniu 28 stycznia 2010 r. podjęto uchwałę Nr XXXIV/318/2010 w sprawie zmiany Studium oraz Nr XXXIV/321/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego dokonana analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium była pozorna i naruszała procedury wynikające z art. 28 ustawy. Skarżący wskazał, że do czasu uchwalenia planu, działki, których był współwłaścicielem, położone w Śladkowie Małym, na podstawie nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miały oznaczenie: działka nr 10 – RLD (tereny zalesień), działka nr 38 RP (tereny upraw polowych). Zapisy te były również zgodne z obowiązującym do dnia 28 stycznia 2010 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Chmielnik i opracowany plan miejscowy rażąco odbiegał od tych ustaleń, ponieważ od 2010 r. w wyniku tej uchwały dla działek tych w planie miejscowym wprowadzono przeznaczenie z następującymi oznaczeniami: KD-Z - droga klasy zbiorczej, MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ZLz – tereny zalesień, KD-D1 – gminna droga klasy zbiorczej, R – tereny rolnicze oraz Z1 – teren łąk i dolin rzecznych. Skarżący wyjaśnił, że w 2010 r. był właścicielem 3/6 udziałów i w 2014 r. odkupił 2/6 udziałów w tych nieruchomościach, a Urząd Miasta i Gminy w Chmielniku naliczył opłatę w postaci renty planistycznej. Gmina na tym terenie od uchwalenia planu miejscowego nie wykonała żadnej inwestycji typu budowa drogi, wodociąg, kanalizacja i jest on nieważny z powodu naruszenia wymaganych do jego uchwalenia procedur. Uzgodnienia dotyczące planu nie były przeprowadzone w odniesieniu do ówcześnie obowiązującego na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wręcz były z nim niezgodne. Zmiany w Studium dotyczyły nie tylko działek skarżącego, ale całego terenu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu i wobec tak rażącego naruszenia, uchwała ta powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. J. R. podniósł, że pismem z 21 sierpnia 2015 r. wezwał Radę Miejską do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w wyniku czego otrzymał odpowiedź z 31 sierpnia 2015 r., że Rada Miejska w Chmielniku podjęła uchwałę Nr XI/83/2015 z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co było zgodne z oczekiwaniami skarżącego. Następnie Wojewoda Świętokrzyski w trybie nadzoru uchylił uchwałę z 27 sierpnia 2015 r. bez odniesienia się do zarzutu nieważności podjętej w 2010 r. uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z powodu tego, że Rada Miejska w Chmielniku nie była uprawniona do podjęcia uchwały Nr XI/83/2015. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chmielniku wniosła o rozpatrzenie skargi i wskazała na okoliczność podjęcia w trybie autokontroli uchwały z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz to, że Wojewoda Świętokrzyski w trybie nadzoru ją uchylił podnosząc, że Rada Miejska w Chmielniku nie była uprawniona do jej podjęcia. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 24 sierpnia 2016 r. organ przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga niniejsza wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016.poz 446.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnił opisane wyżej wymogi formalne. Pismem z 19 sierpnia 2015 r. J. R. wezwał Radę Miejską w Chmielniku do usunięcia naruszenia prawa, w wyniku czego uchwałą Nr XI/83/2015 z 27 sierpnia 2015 r. Rada stwierdziła nieważność zaskarżonej uchwały własnej Nr XXXIV/321/2010 z 28 stycznia 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gmina Chmielnik (zwanej dalej Planem). Rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 września 2015 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały z 27 sierpnia, prawomocnym postanowieniem z 2 marca 2016 r. w sprawie II SA/Ke 1071/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Gminy Chmielnik na to rozstrzygnięcie. Skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie wpłynęła do organu 9 października 2015 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego eliminujące z obrotu prawnego uchwałę z 27 sierpnia 2015 r. ze skutkiem ex tunc oznacza, że należy ją traktować jako niebyłą od samego początku. W kontekście zbadania przez Sąd terminu do wniesienia przez J. R. skargi w niniejszej sprawie, ustalenie takie daje natomiast podstawę do przyjęcia, że Rada Miejska w Chmielniku nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, a skoro tak zachowany został termin 60 dni od daty wezwania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSAiWSA 2007/3/60). Nie ulega także wątpliwości, że skarżący jako współwłaściciel nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą ma interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto, że interes ten został ustaleniami Planu naruszony. Okolicznością niekwestionowaną jest bowiem to, że nieruchomość będąca współwłasnością skarżącego weszła w skład terenów oznaczonych w Planie symbolami: KD-Z (gminna droga klasy zbiorczej), MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), ZLz (tereny zalesień), KD-D1 (gminna droga klasy dojazdowej), R (tereny rolnicze) oraz Z1 (tereny łąk i dolin rzecznych okresowo prowadzące wody). O ile opisane w Planie przeznaczenie terenów R, ZLz i Z1 jest zgodne z dotychczasowym ich użytkowaniem, to w przypadku pozostałych obszarów ustalenia Planu ingerują w sposób oczywisty w prawo własności skarżącego poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania. Niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżącego nie powoduje jednak automatycznie uwzględnienia wniesionej przez niego skargi; istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest jednak prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest m.in. właśnie plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. Przepisy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778; zm.: Dz. U. z 2016r. poz. 904, poz. 961 i poz. 1250), zwanej dalej ustawą, ustanawiają zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że w pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Jak już wyżej powiedziano, bezsporne naruszenie interesu prawnego skarżącego nie powoduje automatycznie konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, otwiera natomiast drogę do jej merytorycznej oceny i zbadania - w ramach kontroli sądowoadministracyjnej – czy w toku procedury planistycznej i w trakcie samego aktu uchwalania Planu doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego; stwierdzenie powyższego nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi (art. 28 ust.1 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą takiej problematyki merytorycznej, jak zawartość aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) i znajdujących się w nim ustaleń. Zasady te ujęte zostały w art. 15 ust.1 i 2, art. 17 pkt 4, czy art. 20 ust.1 ustawy. Tryb postępowania odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia danego aktu planistycznego. W przypadku planu miejscowego, w pierwszym rzędzie będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania (zmiany) planu na podstawie art. 14 ust.1; kolejne etapy określa art. 17 i art. 20 ust.1 ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził istotne naruszenie zarówno zasady określonej w art. 20 ust. 1 ustawy, jak i trybu sporządzania planu miejscowego. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W stanie faktycznym sprawy niesporne jest to, że tego samego dnia, na tej samej sesji, tj. 28 stycznia 2010 r. Rada Miejska w Chmielniku podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Chmielnik (uchwała Nr XXXIV/318/2010) oraz zaskarżoną uchwałę w sprawie miejscowego planu. W ocenie Sądu, za niedopuszczalne uznać należy jednoczesne, na tej samej sesji rady gminy, podjęcie uchwały w sprawie zmiany studium, umożliwiającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i podjęcie uchwały w sprawie tego planu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1974/11, z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 717.14, z 30 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2578/12), do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 ustawy). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 ustawy, gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć w ujęciu systemowym przyjmując, że ustawodawcy chodziło o sporządzenie przez właściwy organ gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 ustawy). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy, jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych, obowiązkowych w ramach trybu uchwalania studium. Podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera drogę do sporządzenia projektu planu miejscowego (art. 14 ust. 1 ustawy). Przed podjęciem powyższej uchwały, organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 ustawy), które musi już w tym momencie być uchwalone, co w niniejszej sprawie również nie miało miejsca. Generalnie należy przyjąć, że ilekroć w ustawie mówi się o studium, należy przez to rozumieć uchwałę o studium podjętą przez radę gminy, a nie tylko projekt studium. Z powyższych rozważań wynika, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie, miały miejsce i odnosiły się do projektu zmiany studium, a nie do samego studium w przedstawionym wyżej rozumieniu, co stanowi istotne naruszenie zarówno zasad jak i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Uchwalenie planu miejscowego bezpośrednio po uchwaleniu studium (tego samego dnia i na tej samej sesji) musi być uznane za próbę obejścia prawa i naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego. Nie ma więc wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały naruszone zasady i tryb sporządzania planu miejscowego, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis w wysokości 300 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł.