II SA/Ke 74/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Gminy Pacanów z dnia 29 czerwca 2007 r. nr XIII/62/07 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw I. stwierdza nieważność § 23 ust. 1 i 2 wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargi w pozostałej części.

Rady Gminy Pacanów uchwałą nr XIII/62/07 z dnia 29 czerwca 2007 r., na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591, ze zmianami), dalej u.s.g., w § 1 uchwaliła Statuty 28 jednostek pomocniczych Gminy Pacanów, stanowiących załącznik od 1 do 28 do uchwały. W uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, że w związku z nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym oraz po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami wszystkich sołectw na terenie gminy Pacanów zachodzi konieczność dostosowania statutów sołectw do aktualnych przepisów prawa, Na każdy z 28 załączników do tej uchwały skargi wniósł Prokurator Rejonowy w Busku – Zdroju, zarzucając istotne naruszenie prawa: art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018.994 - aktualnie) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez niepoddanie projektów statutów społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady Gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że Rada Gminy w Pacanowie podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nawet nie uczyniono zapisu w treści początkowej uchwały "Rada Gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami uchwala, co następuje:" i nie wskazano tym samym, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogiem wynikającym z art.5a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący zaznaczył, że z pisma z 13 lipca 2019 r. Przewodniczącego Rady Miejskiej w Pacanowie wynika, że Rada nie podjęła uchwały w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gmin. Niemniej jednak przed podjęciem niniejszej uchwały przeprowadzone były konsultacje z mieszkańcami poszczególnych sołectw w sprawie projektu statutu sołectwa. Konsultacje te przeprowadzone były podczas zebrań wyborczych sołtysów i rad sołeckich w styczniu 2007 r. Z treści pisma nie wynika w jakiej dacie - dokładnie - te ustne konsultacje przeprowadzono i brak jest dla potwierdzenia tego faktu jakiegokolwiek dokumentu. Z kolei z informacji uzyskanej od Wojewody Świętokrzyskiego - pismo z 2 sierpnia 2019 r.- wynika, że Rady Gminy w Pacanowie 30 grudnia 2004 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/150/04 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Pacanów. Z treści tej uchwały wynika, że jest to jednak uchwała dotycząca generalnie przeprowadzania konsultacji w przypadkach przewidzianych ustawami i innych sprawach ważnych dla Gminy. Nie dotyczy ona natomiast przeprowadzenia konsultacji przed podjęciem przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia statutów sołectw. Należy zatem przyjąć, że uchwalone przez Radę Gminy w Pacanowie statuty nie zostały poddane zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami sołectw. Przy tak przeprowadzonych "konsultacjach" - jak wskazane - czyli ustne konsultacje podczas zebrań wyborczych - wątpliwości budzi to, czy projekty statutów zostały w ogóle uprzednio w sposób właściwy podany do wiadomości mieszkańców sołectwa, skoro żaden z mieszkańców nie wypowiedział się na temat ich treści. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji, czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził, bo brak jakichkolwiek danych przemawiających za tym, że jakakolwiek propozycja, czy też zastrzeżenie do statutów zostały zgłoszone. Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwały gminy wydanej na podstawie art. 5a powyższej ustawy, co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie istotnie narusza art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargi organ wskazał, że przed podjęciem przez Radę Gminy Pacanów uchwały przeprowadzone były konsultacje z mieszkańcami poszczególnych sołectw w sprawie projektu statutu sołectwa, zgodnie z zarządzeniem nr 6/07 Wójta Gminy Pacanów z 25 stycznia 2007 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectw z terenu gminy Pacanów w sprawie projektów nowych statutów sołectw (wydanym w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym oraz uchwałę Nr XXVIII/150/04 RG Pacanów w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Pacanów). Konsultacje te przeprowadzone były podczas zebrań w styczniu i lutym 2007 r., podczas których mieszkańcy danego sołectwa zapoznani zostali z projektem statutu danego sołectwa. Projekty statutów sołectw mieszkańcy zaopiniowali pozytywnie i podjęli w tej sprawie uchwały zebrania wiejskiego. Postanowieniem z 21 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), dalej P.p.s.a., połączył powyższe skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zawarty w skargach zarzut, że uchwała zawierająca 28 załączników, stanowiących statuty 28 sołectw została podjęta bez wcześniej przeprowadzonych konsultacji i przez to z naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. jest bezzasadny. Co prawda skarżący zauważa, że 30 grudnia 2004 r. Rada Gminy Pacanów podjęła na podstawie m.in. art. 5a ust. 2 uchwałę Nr XXVIII/150/04 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Pacanów, jednak uważa on, że uchwała ta nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie, i że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ powinien podjąć na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. odrębną uchwałę, regulującą tylko i wyłącznie kwestię związaną z uchwalaniem statutów sołectw. Pogląd ten nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w obowiązujących aktualnie ani też w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach. Skład orzekający w niniejszej sprawie podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 993/19, ze skargi tego samego Prokuratora, że o legalności działania organu gminy podejmującego uchwałę w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej rozstrzyga to, czy poprzedzające uchwalenie tego statutu konsultacje zostały przeprowadzone na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Przepis ten znajduje się w rozdziale "Przepisy ogólne". Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. W niniejszej sprawie zamieszczenie w przepisach ogólnych regulacji dotyczącej podjęcia uchwały w przedmiocie konsultacji oznacza, że uchwała podjęta na podstawie art. 5a u.s.g. ma zastosowanie do wszystkich wymaganych ustawą oraz innych ważnych dla gminy spraw. Nie można się zgodzić ze skarżącym Prokuratorem, że podjęta 30 grudnia 2004 r. na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. przez Radę Gminy Pacanów uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Pacanów nie miała zastosowania do konsultacji przeprowadzonych przed podjęciem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej uchwały wymagającej wcześniejszych konsultacji. Z treści tego przepisu wynika, że podjęta na jego podstawie uchwała ma zastosowanie do wszystkich wypadków konsultacji przewidzianych ustawą, a także w innych sprawach ważnych dla gminy, a więc do wszystkich konsultacji, bez względu na ich przedmiot. W przeciwnym razie przepis ten, a dokładnie jego ust. 2, miałby inne brzmienie, a mianowicie przewidywałby, że zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami poszczególnych spraw, określają w każdym przypadku odrębne uchwały rady gminy. W podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. uchwale z 30 grudnia 2004 r. Rada Gminy Pacanów przewidziała, że w przypadku gdy obowiązek konsultacji przewiduje ustawa, do wszczęcia konsultacji uprawniony jest Wójt Gminy Pacanów, który wyznacza kalendarz czynności, obwody konsultacyjne, pełnomocników do spraw konsultacji (§5 uchwały). Stosownie do § 7 uchwały konsultacje przeprowadza się w obwodach konsultacyjnych, które w zależności od przedmiotu konsultacji mogą obejmować granice administracyjne gminy lub sołectwa wchodzące w skład gminy. Zarządzeniem z 25 stycznia 2007 r. (dołączonym do akt wszystkich spraw), Wójt Gminy Pacanów na postawie powyższej uchwały, z powołaniem się na art. 35 ust. 1 u.s.g. wszczął konsultacje z mieszkańcami wszystkich sołectw na terenie gminy Pacanów, wyznaczając na pełnomocników do spraw konsultacji w poszczególnych sołectwach sołtysów. Przewidziano, że mieszkańcy sołectw mogą zgłaszać swoje uwagi do projektów bezpośrednio na zebraniach wiejskich w trakcie przedstawiania projektów statutów lub pełnomocnikom do spraw konsultacji w okresie poprzedzającym zebranie wiejskie. Uchwały zebrania wiejskiego w sprawie przyjęcia projektu statutu sołectw mogą być podjęte w tym samym dniu, nie później niż w terminie 1 miesiąca od jego przedstawienia. Do każdej sprawy organ dołączył uchwały jakie zostały podjęte w styczniu i lutym 2007 r. przez zebrania wiejskie wszystkich sołectw gminy Pacanów, pozytywnie opiniujące projekty nowych statutów. Jak już była o tym mowa na wstępie, również z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta po wcześniejszych konsultacjach z mieszkańcami wszystkich sołectw. W tej sytuacji zawarty w skardze zarzut, że takie konsultacje się nie odbyły uznać należy za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który jednak w sprawie nie ma zastosowania). Mając na uwadze powyższą regulację wskazać należy, że ponieważ skarżący domagał się stwierdzenia nieważności całej uchwały, tak więc zaskarżył cały ten akt, to chociaż podniesiony we wszystkich skargach, jedyny zarzut, okazał się nieuzasadniony, to Sąd z urzędu stwierdził, że zawarte w § 23 ust. 1 wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały zapisy, wprowadzające kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej (obecność na zebraniu wiejskim co najmniej 2/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa) narusza, i to w sposób istotny, art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one, mające charakter ius cogens, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na konieczność stwierdzenia nieważności § 23 ust. 1 każdego ze statutów, wyeliminowaniu, również poprzez stwierdzenie jego nieważności, podlegał także § 23 ust. 2, zgodnie z którym o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu nawet w tym samym dniu, pół godziny później. Przepis ten bowiem, po wyeliminowaniu zapisu zawartego w ust. 1 § 23 stracił swoją rację bytu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając częściowo skargi (zawarty w nich wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały), stwierdził nieważność § 23 ust. 1 i 2 wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały, orzekając w tej części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 u.s.g. W pozostałej części skargi jako niezasadne podlegały na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddaleniu.