II SA/Ke 7/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Bejsce z dnia 22 listopada 2021 r. nr XXVIII/194/2021 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 15 ust. 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W dniu 22 listopada 2021 r. Rada Gminy Bejsce podjęła uchwałę nr XXVIII/194/2021 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bejsce. Podstawę prawną uchwały stanowiły: art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 1 uchwały Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bejsce stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Stosownie do § 4, uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego tj. 11 grudnia 2021 r. (Dz.Urz.Woj.Święt. z 2021 r. poz. 3776). W § 15 ust. 4 załącznika postanowiono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się zbiornika i wykluczający zanieczyszczenie gleby i wód podziemnych. Zgodnie zaś z § 15 ust. 5 załącznika, częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych powinna być dostosowana do ilości zużywanej wody na terenie nieruchomości oraz pojemności zbiorników do gromadzenia nieczystości. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Pińczowie zaskarżył ww. uchwałę z 22 listopada 2021 r. zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie zapisu § 15 ust. 4 uchwały i zapisu § 15 ust. 5, których treść nie wypełnia ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem Rada Gminy powinna określić w jakich odstępach czasowych należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych, zaś treść zapisów zaskarżonej uchwały nie wyczerpuje ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości tak, aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania, to jest częstotliwość pozbywania się nieczystości ciekłych, wyznacza dany przepis. Formułując taki zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie zapisów § 15 ust. 4 oraz § 15 ust. 5 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 i okoliczność, że w sprawach skarg na uchwałę Rady Gminy zdolność sądową ma Gmina, natomiast reprezentowana jest ona w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez organ wykonawczy tj. Wójta, któremu przysługuje zdolność procesowa. Organ zauważył również, że uchwała będąca przedmiotem skargi stanowiła już przedmiot orzekania przez WSA w Kielcach na skutek skargi z 9 września 2022 r., w trakcie którego to postępowania nie stwierdzono nieważności zaskarżonego aktu w zakresie, w jakim zaskarżony jest obecną skargą Prokuratora. Organ podniósł też, że skarga dotyczy § 15 ust. 4 oraz § 15 ust. 5 uchwały, która składa się z czterech paragrafów, a zaskarżone jednostki redakcyjne nie istnieją. Wyjaśnił również, że zaskarżona uchwała została uchylona i nie obowiązuje od dnia wejścia w życie uchwały nr XLVI/295/2023 Rady Gminy Bejsce z dnia 4 sierpnia 2023 r. W ocenie organu, który powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 oraz wyroki sądów administracyjnych, skoro skarżący nie wskazał, w jakim zakresie zaskarżony akt miałby zastosowanie pomimo jego uchylenia, to zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Zdaniem organu, nie jest trafny zarzut, że sformułowanie zaskarżonych przez Prokuratora przepisów narusza zapisy ustawowe. Organ podkreślił, że z uwagi na oczywistość, iż każde gospodarstwo domowe charakteryzuje się inną liczbą członków rodziny, innym zapotrzebowaniem na wodę i produkcją ścieków oraz innym zbiornikiem na nieczystości płynne, nie jest możliwym odgórne ustalenie terminów, w jakich usuwane mają być nieczystości w każdym z tych gospodarstw, gdyż każdy uczestnik (z przyczyn podanych wyżej), opróżniać winien własny zbiornik według potrzeby. Nieracjonalnym byłoby nakładanie na mieszkańców obowiązku np. comiesięcznego odprowadzania nieczystości, podczas gdy niektórzy z nich mieszkając samotnie i nie produkując dużej ilości nieczystości płynnych bądź posiadając duże zbiorniki na nieczystości, zmuszeni zostaliby do opróżniania zbiornika napełnionego w niewielkiej części. Uchwałodawca zdecydował się zakreślić obowiązek częstotliwości odprowadzania ścieków w sposób negatywny – wskazując, że właściciel obowiązany jest do takiego monitorowania zapełnienia zbiornika na podstawie zużycia wody, aby nie doszło do jego przepełnienia. Tym samym, organ nie naruszył przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi opartego na stanowisku, że w sprawach skarg na uchwałę rady gminy zdolność sądową ma gmina reprezentowana przez organ wykonawczy, zauważyć trzeba, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ rada gminy nie ma zdolności sądowej, stroną postępowania sądowego ze skargi na uchwałę rady, jest zawsze gmina. W rozpoznawanym przypadku stroną jest więc Gmina Bejsce, reprezentowana przez Wójta, który udzielił odpowiedzi na skargę i do którego skierowano zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy. Postępowanie takie jest zgodne z tezą powołanej w odpowiedzi na skargę uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Prokurator błędnie wskazał w skardze jako "stronę przeciwną" Radę Gminy Bejsce, zamiast Gminę Bejsce, jednak okoliczność ta nie dawała podstaw do odrzucenia skargi. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje również podnoszona przez Gminę Bejsce kwestia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 492/22 ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na tę samą uchwałę, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W sprawie II SA/Ke 492/22 skarżący zarzucał naruszenie innych przepisów załącznika do uchwały tj. § 4 ust. 1, § 13 ust. 2, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 2 i tylko w tym zakresie uchwała z 22 listopada 2021 r. była wówczas kontrolowana. Zakresy zaskarżenia w obu sprawach nie pokrywają się, co oznacza, że aktualnie nie było przeszkód do merytorycznego orzekania w zakresie postanowień zawartych w § 15 ust. 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Słusznie natomiast zauważył organ, że w treści skargi Prokurator wadliwie wskazuje na § 15 ust. 4 i 5 uchwały, a nie załącznika do niej, stanowiącego Regulamin, oraz, że zaskarżona uchwała zawiera jedynie cztery paragrafy. W treści skargi przytoczono jednak treść kwestionowanych przepisów i nie może być wątpliwości co do tego, że przedmiot zaskarżenia dotyczy § 15 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały, a nie samej uchwały. Wadliwe określenie przedmiotu zaskarżenia nie mogło zatem w tym przypadku powodować odrzucenia skargi, co zdaje się sugerować organ. Również podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność uchylenia uchwały z dnia 22 listopada 2021 r. nr XXVIII/194/2021 - uchwałą Rady Gminy Bejsce z 4 sierpnia 2024 r. nr XLVI/295/2023 pozostaje bez znaczenia prawnego dla przeprowadzenia sądowej kontroli tej pierwszej uchwały, zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy uchwała z 22 listopada 2021 r. weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy Bejsce w dniu 4 sierpnia 2023 r. uchwały Nr XLVI/295/2023 nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym jego umorzenia (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, LEX nr 746796). Odnosząc się do argumentacji organu związanej z powyższym wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała, mimo tego, że na mocy uchwały z 4 sierpnia 2023 r. podjętej przed wniesieniem skargi utraciła moc, wywołała skutki prawne tj. właściciele nieruchomości stosowali się do kwestionowanych przepisów uchwały i nie można wykluczyć sytuacji, że ponieśli konsekwencje niestosowania się do nich. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały mają natomiast istotne znaczenie dla oceny czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Zauważyć przy tym trzeba, że cytowane w odpowiedzi na skargę orzeczenia nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. W powołanym przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994/2/44), wprost wskazano na dopuszczalność skargi w sytuacji uchylenia zaskarżonej uchwały, gdy uchwała ta może być stosowana do okresu poprzedzającego uchylenie. Zaskarżona uchwała obowiązywała przez ponad pół roku, a nie zostało przez organ wykazane, że nie była w tym czasie stosowana. Pozostałe orzeczenia albo zostały podjęte ponad 30 lat temu (wyrok NSA we Wrocławiu z 24 marca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 96/92 oraz postanowienie NSA we Wrocławiu 21 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 367/92) i od czasu ich wydania zmieniła się linia orzecznicza, albo w odmiennym stanie faktycznym (wyrok WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1004/16, postanowienie WSA w Krakowie z 4 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 682/14). Powołane przez organ postanowienie WSA w Poznaniu z 17 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 815/19 zostało natomiast uchylone postanowieniem NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19 (LEX nr 2744020). Choć i w tej sprawie stan faktyczny był odmienny, bo zarówno przedmiot uchwały był inny, jak i skarga została wniesiona w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały, jednak nie sposób nie zauważyć, że w postanowieniu tym NSA wyjaśnił, że kontrolowana uchwała w okresie 9 lat obowiązywania wywołała skutki prawne i jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że sprawa jest bezprzedmiotowa, co uzasadniałoby umorzenie postępowania sądowego. Niezależnie od powyższego wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny orzekający w konkretnej sprawie nie jest związany stanowiskiem prawnym wyrażonym w innych orzeczeniach i nie musi go podzielać. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. obowiązujący w dacie podjęcia kontrolowanego aktu, opublikowany w Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że uchwalając regulamin Rada Gminy dopuściła się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieokreśleniu częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Postanowienia § 15 ust. 4 i 5 Regulaminu nie stanowią o wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej. Zawarta w tych przepisach regulacja nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, natomiast regulamin winien wskazywać, w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych (jak często). Użycie sformułowania, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych "w sposób systematyczny" nie zdaje testu określoności prawa, podobnie jak treść § 15 ust. 5, w którym nie ma żadnego obiektywnego kryterium, wedle którego można określić częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych. Adresat tych norm prawnych nie wie, kiedy jego zachowanie stanowić będzie wykonanie obowiązku wynikającego z § 15 ust. 4 i 5 Regulaminu, a kiedy nie (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 690/23, WSA w Łodzi z 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 738/20 oraz II SA/Łd 749/20, WSA w Warszawie z 20 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1884/20, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Mając na uwadze, że stwierdzone przez Sąd naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej, mają charakter istotny, należało stwierdzić nieważność zaskarżonych przepisów Regulaminu w omówionym zakresie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.