II SA/Ke 668/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 28 września 2017 r. nr XXXII/203/17 w przedmiocie wprowadzenia zmiany do Uchwały Nr V/36/11 Rady Miejskiej w Osieku z dnia 23 marca 2011 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 28 września 2017 r. Rada Miejska w Osieku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, podjęła uchwałę nr XXXII/203/17 w sprawie wprowadzenia zmiany do Uchwały Nr V/36/11 Rady Miejskiej w Osieku z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 1 uchwały, zmiana polegała na tym, że w § 3 uchwały Nr V/36/11 Rady Miejskiej w Osieku z dnia 23 marca 2011 r. skreślono ustęp 4. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej przewidzianej w powołanym wyżej przepisie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, nakazującej radzie gminy określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała ogranicza się jedynie do zmiany uchwały z 23 marca 2011 r., tymczasem pierwotna uchwała zawierała istotną wadę prawną albowiem zaniechano opublikowania jej w dzienniku urzędowym. Dlatego została również zaskarżona przez Prokuratora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wprawdzie skarżona uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym, jednak jej treść nie wyczerpuje delegacji ustawowej przewidzianej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ uznał wniosek prokuratora za zasadny i podzielił stanowisko, że uchwała pierwotna powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym. Potwierdził, że do organu wpłynęła skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Nr V/36/11 Rady Miejskiej w Osieku z dnia 23 marca 2011 r. Organ podkreślił, że stwierdzenie przez sąd nieważności tej uchwały spowoduje, że uchwała objęta skargą w niniejszej sprawie straci podstawę do swego istnienia i z tych przyczyn konieczne będzie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 667/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Nr V/36/11 Rady Miejskiej w Osieku z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skargą prokuratorską objęta została uchwała Rady Miejskiej w Osieku, dotycząca zmiany innej uchwały tej Rady, podjętej dnia 23 marca 2011 r. na podstawie upoważnienia zawartego w 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r. Uchwała pierwotna z roku 2011 r. regulowała kwestie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta również na podstawie delegacji ustawowej z 9a ust. 15 u.p.p.r., stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (według brzmienia na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowanego w Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie miasta i gminy Osiek). Ponieważ zaskarżona uchwała akt prawa miejscowego zmienia, sama także jest aktem prawa miejscowego. Tym samym w razie stwierdzenia, że uchwała ta istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia. Zmiana uchwały Nr V/36/11 z 23 marca 2011 r. dotyczyła skreślenia przepisu zawartego w § 1 ust. 3 tej uchwały, który stanowił, że wskazanie kandydatów do zespołu następuje w drodze wystąpienia Burmistrza Miasta i Gminy do podmiotów, o których mowa w ust. 1 i 2. Przesłanką uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie była okoliczność stwierdzenia nieważności uchwały pierwotnej Rady Miejskiej w Osieku Nr V/36/11 z dnia 23 marca 2011 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 667/20. Jak słusznie podnoszą obie strony, uchwała pierwotna, jako nieopublikowany akt prawa miejscowego, naruszała prawo w sposób istotny, co znalazło potwierdzenie w sentencji opisanego wyżej wyroku. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały pierwotnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 667/20 musi być zatem przyjęcie, że pod względem prawnym uchwała Rady Miejskiej w Osieku Nr V/36/11 z dnia 23 marca 2011 r. nie obowiązywała i nie weszła w życie. Tym samym nie mogły odnieść skutku prawnego zmiany tej uchwały, a z taką właśnie zmianą mamy do czynienia w sprawie. Zmiany nieważnego aktu prawnego uznać należy za bezprzedmiotowe, gdyż w obrocie prawnym nie istnieje przedmiot dokonywanej zmiany. Uchwała zmieniająca taką nieważną uchwałę, zwłaszcza jeżeli dotyczy jedynie części regulacji objętej delegacją ustawową, tak jak w tym przypadku, nie może samodzielnie wywoływać skutków prawnych, a co za tym idzie dotknięta jest podobnie jak uchwała pierwotna istotną wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.