II SA/Ke 63/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 28 maja 2020 r., nr XXVII/230/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały.

II SA/Ke 63/21 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 28 maja 2020 r., nr XXVII/230/2020, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Daleszyce, Rada Miejska w Daleszycach, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), uchwaliła przedmiotowy Regulamin, stanowiący załącznik do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 14 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ucpg"), poprzez wprowadzenie w § 14 Regulaminu obowiązku ponoszenia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, w razie ich ucieczki kosztów związanych z ich schwytaniem, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu Prokurator, przywołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że za niezgodne z art. 4 ucpg należy uznać wszelkie odstępstwa od granic upoważnienia ustawowego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje podstawy do wydania aktu prawa miejscowego regulującego kwestie kosztów związanych ze schwytaniem zwierząt w razie ucieczki, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia. W tym zakresie organ stanowiący gminy podejmuje odrębną uchwałę na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przy czym ustawa ta również nie przewiduje współuczestniczenia właścicieli zwierząt w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Daleszyce uznał skargę za nieuzasadnioną, ponieważ w dniu 30 grudnia 2020 r. podjęta została uchwała Rady Miejskiej w Daleszycach nr XXXVI/315/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku, co oznacza, że zaskarżony Regulamin przestanie obowiązywać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie, odnosząc się do stanowiska organu, że zaskarżona uchwała przestanie obowiązywać należy wyjaśnić, że od momentu, gdy uchwała ta weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestanie obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 ucpg, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nie upoważnił więc gminy do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych obowiązku uiszczania opłat za schwytanie i dostarczenie ich do schroniska (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2439/14,). Obowiązki związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiem bezdomności zwierząt reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), z której wynika - art. 11a ust. 1 i 5 - że koszty programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ke 351/20). Przepis regulaminu zawarty w § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w stopniu istotnym art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, stwierdził nieważność ww. przepisu.