II SA/Ke 579/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania R. J. od decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta K. z 17 lutego 2014r. odmawiającej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. D. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 17 października 2013r. (uzupełnionym w dniu 23 listopada 2013r. i 12 lutego 2014r.) R. J. zwrócił się do MOPR w Kielcach o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem D. J. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, wymienioną we wstępie decyzją organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku stwierdzając, że zainteresowany nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a konkretnie nie można uznać, że zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Odwołanie od w/w decyzji złożył R. J. podnosząc, iż jego brat jest niepełnosprawny od roku 2003/2004. Odwołujący wyjaśnił, że w 2005r. z uwagi na fakt, że rodzice nie radzili sobie z opieką nad bratem, zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej i większą ilość czasu zaczął poświęcać bratu. Zatem od 2005r. współopiekował się bratem. Obawiał się podjąć działalność gospodarczą ze względu na to, iż nie mógłby zrealizować podjętych zobowiązań w przypadku konieczności nagłej opieki nad bratem. Specyfika jego choroby polega na tym, że nigdy nie wiadomo, kiedy wystąpi konieczność całodziennego zajmowania się nim. Odwołujący zaznaczył, że zatrudnienie podjął dopiero w 2009 roku w firmie [...], w której pracował jako monter stoisk targowych. W tym czasie jego rodzice radzili sobie z opieką nad bratem. Jesienią 2010 roku jego ojciec nie mógł dalej opiekować się bratem D. i w związku z tym nie przedłużył umowy o pracę z firmą [...] i umowa ta, zawarta na czas określony, nie została przedłużona. Od wiosny 2011r. otrzymywał zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad bratem. Zatrudnienie w firmie KAIEXPO było podjęte jednorazowo i zostało zgłoszone do MOPR z wnioskiem o zawieszenie wypłacania zasiłku. Sytuacja była nadzwyczajna i niezbędna była jego pomoc i praca, zaś krótkotrwałość zlecenia (5 dni) umożliwiała w tym czasie przejęcie opieki nad bratem przez mamę. Według odwołującego spełnia on przesłanki do otrzymania zasiłku opiekuńczego, w szczególności przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, które nastąpiło już w roku 2005 w celu sprawowania opieki nad bratem. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1456) i podkreśło, że w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wystąpił R. J. - brat niepełnosprawnego D. J. Zgodnie z przedłożonym orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 5 grudnia 2012r. D. J. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do 31 grudnia 2015r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 czerwca 2004r. Z akt sprawy wynika także, iż spełnione zostało kryterium dochodowe, bowiem łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód rodziny osoby wymagającej opieki wynosi w przeliczeniu na osobę 546,90 zł, a zatem nie przekracza kwoty kryterium dochodowego tj. 623zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła z uwagi na fakt, iż w ocenie organu I instancji nie można uznać, że R. J. zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej /zstępnych i wstępnych/ oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 kodeksu reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego: obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami - art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wiadomo, że matka niepełnosprawnego D. J. – G. J. posiada III grupę inwalidzką wydaną przez ZUS, co potwierdziła w oświadczeniu złożonym w dniu 9 maja 2014r. Również odwołujący R. J. oświadczył, że jego matka ma orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, który zaliczył ją do III grupy inwalidów i innych orzeczeń nie posiada. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013r. I OPS 5/13 - krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (a więc świadczenia opiekuńczego) wyznacza kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, również specjalny zasiłek opiekuńczy jest formą świadczenia opiekuńczego, a stosownie do art. 16a ust. 1 tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, to tym samym uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zastosowanie również przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy wskazać, że specjalny zasiłek opiekuńczy ma wspierać, a nie zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych, a więc pomagać tam, gdzie osobą niepełnosprawną zajmuje się ktoś, na kim ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności i kto zdecyduje się na rezygnację z zatrudnienia. Kolegium podkreśliło, że specjalny zasiłek opiekuńczy uzyska osoba dalsza w stosunku bliskości do potrzebującej pomocy dopiero w sytuacji, gdy nie ma osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji albo gdy taka osoba nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującą. Podkreślić bowiem należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest skierowany do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto się tej opieki podejmuje. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób. To nie rodzina decyduje o tym, komu spośród jej członków winno ono być przyznane, a decyduje o tym przepis prawa. Z akt sprawy wiadomo, że G. J. - matka osoby niepełnosprawnej, która jest zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności wobec syna, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można zatem uznać, że ze względu na stan zdrowia nie ma ona możliwości sprawowania, czy chociażby uczestniczenia w opiece nad synem, przy współudziale pozostałych członków rodziny. Z omówionych przyczyn organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania R. J. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Skargę od tego rozstrzygnięcia złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. J. zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że G. J. jest w stanie sprawować skutecznie opiekę na D. J. i w konsekwencji naruszenie art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przewidującego przejście obowiązku alimentacyjnego w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie zadośćuczynić swojemu obowiązkowi. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie R. J. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu podniesiono, że G. J. jest już w wieku emerytalnym, ma ukończone 63 lata, a także posiada III grupę inwalidzką. Dolegliwości dermatologiczne powodują, że musi sporo czasu poświęcać sobie i swojej pielęgnacji. Nadto G. J. choruje na choroby serca, przeszła zawał serca 11 czerwca br. i istnieje duże prawdopodobieństwo, że uzyska ona orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący podkreślił, że choroba brata – schizofrenia paranoidalna – wymaga od opiekuna wysokiej sprawności fizycznej i psychicznej. D. J. gdy nachodzą go ataki potrafi być agresywny, nadpobudliwy i w takich okolicznościach potrzeba dużej sprawności fizycznej i psychicznej, aby taki atak "stemperować". G. J. w pełni takiej opieki z uwagi na swój stan zdrowia oraz wiek nie jest w stanie sprawować. Nadto czeka ją długa rekonwalescencja – ma skierowanie na pobyt do sanatorium. Dodatkowo mąż G. J., ojciec D., który wcześniej sprawował opiekę nad synem, zachował się w sposób "mało rycerski" i uciekł od rodziny. To także wpływa na stan psychiczny G. J.. Skarżący podkreślił, że w tej sytuacji jedynym opiekunem, który może faktycznie sprawować opiekę nad D. J. i to w sposób skuteczny, jest R. J.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a). Podstawą materialną orzekania w niniejszej sprawie jest przepis art. 16a powoływanej już wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji przyjął, że wnioskodawca R. J. sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym bratem D. J. oraz że spełnione zostało w stanie sprawy kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 16a ust. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy nie badał natomiast, czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem (co było przyczyną odmowy przyznania zasiłku przez organ I instancji) przyjmując, że nie spełnione zostały warunki do uznania, że na R. J. ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego D. J., w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Prawidłowo przy tym przytoczyło Kolegium mające w sprawie zastosowanie przepisy kriop tj. art. 128, 129 i 132 kodeksu. Nie ulega także wątpliwości, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji brata w dalszej kolejności, gdyż obowiązek alimentacyjny obciąża wstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 kriop). Słusznie zwracając uwagę na art. 132 kriop, Kolegium przedwcześnie jednak uznało, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów można ustalić, że matka niepełnosprawnego D. J. może sprawować nad nim opiekę w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co za tym idzie na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny, co uniemożliwia uwzględnienie złożonego przez niego wniosku. Zgodnie z art. 132 kriop obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z akt sprawy wynika jedynie tyle, że niepełnosprawny D. J. ma rodziców zobowiązanych wobec niego do alimentacji w pierwszej kolejności, oraz że jego matka G. J. zaliczona została do III grupy inwalidów. Obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, czy zobowiązani w pierwszej kolejności rodzice D. J. są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem. Z wywiadu środowiskowego wynika, że G. J. zamieszkuje wspólnie z synem D., jednak akta sprawy nie dają żadnej odpowiedzi na pytanie, z jakich przyczyn nie sprawuje ona nad nim opieki. Ustalenie w tym przedmiocie winno być poczynione z uwzględnieniem zarówno stanu zdrowia G. J. jak i specyfiki choroby D. J.; co do tej ostatniej okoliczności organy także nie przeprowadziły stosownego postępowania wyjaśniającego. Dopiero z treści skargi wynika, że brat skarżącego cierpi na chorobę psychiczną – schizofrenię paranoidalną, która wymaga od opiekuna dużej sprawności tak fizycznej jak i psychicznej, co – w ocenie skarżącego – wyłącza możliwość sprawowania nad nim opieki przez matkę. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń, naruszając art. 7 i 77 § 1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na względzie przedstawione wyżej wywody, w szczególności ustali, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji wobec D. J. mogą sprawować nad nim opiekę czy też nie i z jakich powodów. Dopiero na tej podstawie oceni, czy skarżący ma obowiązek alimentacyjny wobec brata w rozumieniu przepisów kriop.