II SA/Ke 56/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2025 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z 18 grudnia 2025 r. znak: SKO.PZ-71/3557/530/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania P. K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Kielce (dalej "Prezydent") z 30 lipca 2025 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr: [...], [...] oraz [...] obręb 0032, w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEF-A i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 52 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 5 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1103 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.". Wyjaśniło, że 21 października 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek [...] Ł. H. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji (zmieniony 31 stycznia i 22 kwietnia 2025 r.). Do wniosku dołączono promesy na dostawę mediów dotyczące budowy 20 budynków i odrębne promesy dotyczące budowy 40 budynków. Kolegium ustaliło, że zgodnie z załączonym do akt pismem Wodociągów Kieleckich sp. z o.o. (dalej "Wodociągów Kieleckich") z 18 marca 2024 r. w celu zaopatrzenia inwestycji dotyczącej budowy 40 budynków w wodę i odprowadzenie ścieków, konieczne jest wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z kolei, zgodnie z pismami PGE Dystrybucja S.A. Oddział w Skarżysko-Kamienna (dalej "PGE") z 28 lutego 2024 r. i z 9 grudnia 2024 r. zapewnienie dostaw energii elektrycznej może nastąpić po wybudowaniu przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia, wybudowaniu linii zasilającej średniego napięcia, odpowiedniej ilości stacji transformatorowych SN/nN, linii zasilających niskiego napięcia, przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia. Przy czym pismo Wodociągów Kieleckich z 13 listopada 2024 r., jak też pismo PGE z 9 grudnia 2024 r. dotyczą budowy 40 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na ww. działkach, a zatem nietożsamej co wnioskowana inwestycji, bowiem ostatnią zmianą wniosku dokonaną przy piśmie z 22 kwietnia 2025 r. określono zamiar inwestycyjny jako budowę 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej na ww. działkach. Kolegium dokonało analizy złożonego wniosku i stwierdziło, że nie jest on spójny oraz zawiera istotne braki, w części tekstowej i graficznej. Wszelkie zmiany wniosku winny następować na sformalizowanym druku. Przy czym wniosek w części graficznej i tekstowej nie uwzględnia konieczności budowy wszystkich elementów wymienionych w ww. pismach PGE oraz Wodociągów Kieleckich, zawierających promesy warunkowe uwzględniające konieczność budowy dodatkowej infrastruktury zarówno wodociągowo-kanalizacyjnej, jak też elektroenergetycznej. W ocenie Kolegium, niezbędne jest także zweryfikowanie granic obszaru oddziaływania inwestycji w nawiązaniu do konieczności budowy ww. infrastruktury. W części graficznej wniosku nie naniesiono przewidywanych terenów zielonych, dróg, miejsc gromadzenia odpadów, miejsca usytuowania ww. przyłączy wraz ze stosowaną legendą wprowadzonych oznaczeń, itp. Braki wniosku w tym zakresie powodują naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p., który określa warunek przedstawienia m.in. w części graficznej sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium, kompleksowa ocena wniosku może nastąpić dopiero po naniesieniu wszystkich jego elementów, wskazaniu granic terenu inwestycji oraz granic oddziaływania inwestycji. Na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. istotne jest bowiem, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony przez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w tym zakresie będzie realizowana. Kolegium stwierdziło, że zamieszczone w punkcie 6 rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji promesy dotyczą innej inwestycji aniżeli wskazana w sentencji tej decyzji. Nie można uznać zatem, że decyzja zawiera ustalenia dotyczące spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wykazał łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 7 lipca 2023r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie 23 września 2023 r., a jednocześnie wskazało, że w sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1116), obowiązujące od 25 lipca 2024 r., z uwagi na datę złożenia wniosku - 21 października 2024 r. Kolegium zaznaczyło, że na stronie pierwszej "Analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu" organ I instancji zawarł mylną informację, iż w sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (t. j. Dz.U. 164, poz. 1588). Jak ustaliło Kolegium, organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 23 m oznaczona na załączniku graficznym literami FE. Co oznacza, że za front działki uznano teren przylegający od strony ul. [...]. Granice obszaru analizowanego wyznaczone w niniejszej sprawie obrazuje karta 100 i granice te przecinają działki ewidencyjne. W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że obszar analizy winien być wyznaczany jako trzykrotność szerokości frontowej działki, odkładana w każdą stronę od granic działki (czyli w części frontowej między skrajnymi punktami 7-krotność szerokości frontowej działki). Tak wyznaczony minimalny obszar analizowany dostosowywany jest następnie (powiększany) do istniejących działek w ich granicach ewidencyjnych. Przy czym wszystkie granice obszaru analizowanego winny być widoczne a obszar wewnątrz tego obszaru zinwentaryzowany, co należy uzupełnić w ponownym postępowaniu organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że w tej sprawie organ I instancji wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości od ok. 69,0 m do ok. 105,0 m wokół terenu inwestycji. Rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku południowo - wschodnim zostało podyktowane koniecznością objęcia analizą całych działek po granicach ewidencyjnych, na których znajdują się istniejące zabudowania. Jednak nie wyjaśniono, z jakiego powodu granice obszaru analizowanego dostosowano do granic ewidencyjnych działek wyłącznie w kierunku południowo - wschodnim, a nie uczyniono tego np. w kierunku północnym. W niniejszej sprawie ustalono następujące parametry dla nowej zabudowy: 1) Nieprzekraczalne linie zabudowy: - w odległości 7,0 m od granicy z pasem drogowym ul. [...]. - w odległości 6,0 m od granicy z pasem drogowym ul. [...], tj. działki nr [...] i [...] użytek "Tp". 2) Maksymalna intensywność zabudowy - 0,50: Maksymalna nadziemna intensywność zabudowy - 0,50, minimalna nadziemna intensywność zabudowy - 0,17. 3) Udział powierzchni zabudowy - od 0,17 do 0,25. Dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych ustalono: 4) Szerokość elewacji: - frontowej (południowej) od strony ul. [...] oraz (północnej) od strony ul. [...] - od 7,00 m do 10,80 m. Cała bryła budynków w zabudowie bliźniaczej, usytuowanych od strony ul. [...], nie może przekroczyć łącznie 20,00 m. 5) Wysokość zabudowy: - w przypadku dachu płaskiego - od 6,00 m do 8,00 m, - w przypadku dachu stromego - od 7,50 m do 9,00 m. 6) Geometria dachu - dopuszczalne formy dachu: -dach płaski, -dach dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowej w przedziale od 20° do 45°. Położenie głównej kalenicy dachu w układzie dowolnym w stosunku do frontu działki. Łączna długość lukarn nie może przekroczyć 1/3 długości okapu. Zakaz stosowania attyk. 7) Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 0,52. 8) Minimalna liczba miejsc do parkowania - 2 stanowiska postojowe dla samochodów osobowych na 1 lokal. Kolegium powołało się na treść z § 2 i § 3 ww. rozporządzenia z 15 lipca 2024r. i oceniło, że ustalone parametry dla nowej zabudowy nie znajdują potwierdzenia i przekonującego uzasadnienia w Analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji uznał, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej oraz budynki gospodarczo-garażowe. Inwestycja będąca przedmiotem wniosku dotyczy budowy 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej, zatem kontynuacja funkcji dla wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń. Dokonana przez Kolegium analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje zaś, że nie zinwentaryzowano wskaźników zabudowy istniejącej, np. w formie tabeli oraz nie przedstawiono sposobu ustalenia średnich wartości wskaźników zabudowy istniejącej z obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie wskaźniki zabudowy istniejącej przedstawiono na mapie (karta 100), na której wskazano jednocześnie granice obszaru analizowanego (wymagające weryfikacji do granic ewidencyjnych działek, w zakresie powiększenia ich w części północnej, co wskazano powyżej), naniesiono oznaczenia na poszczególnych działkach. Przy czym nadesłany materiał dowodowy w tym zakresie jest nieczytelny. Nadto, brak jest oznaczeń w legendzie mapy, co oznaczają poszczególne oznaczenia wypisane na mapie i w jaki sposób ustalono średnie wartości wskaźników z obszaru analizowanego. Nadesłany materiał dowodowy przez brak czytelności nie poddaje się weryfikacji organu odwoławczego, gdy tymczasem obowiązkiem organu II instancji jest dokonanie pełnej oceny sprawy. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie uzasadniono przekonująco ustalonych linii zabudowy od ul. [...] oraz ul. [...]. Organ I instancji ustalił linie zabudowy w odległości 7,00 m od granicy z pasem drogowym ul. [...] wskazując, że na działce nr [...] po wschodniej stronie terenu inwestycji zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w odległości ok. 36,00 m od granicy z pasem drogowym, natomiast na działce nr [...] po zachodniej stronie terenu inwestycji budynek mieszkalny jednorodzinny w odległości ok. 16,00 m od granicy z pasem drogowym. Kolegium podkreśliło, że w okolicznościach sprawy, kiedy linie zabudowy na działkach sąsiednich wynoszą 36 m i 16 m, organ I instancji ustalił linie zabudowy od ul. [...] w odległości 7,00 m od granicy z pasem drogowym, uzasadniając powyższe możliwością realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Przy czym, zdaniem Kolegium, umożliwienie realizacji inwestycji nie może stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia linii zabudowy. Organ I instancji ustalił także linię zabudowy w odległości 6,00 m od granicy z pasem drogowym ul. [...] wskazując, że od strony wschodniej brak jest zabudowy, natomiast na działkach nr [...] i [...], bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji od strony zachodniej, zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w odległości ok. 27,00 m od granicy z pasem drogowym ul. [...]. Zdaniem Kolegium, brak jest uzasadnienia dla ustalonej linii zabudowy w odległości 6 m od ul. [...], kiedy linia zabudowy na działkach zabudowanych w najbliższym sąsiedztwie dalece przekracza ww. wartość. Załączona mapa dokumentuje bowiem, że od ul. [...] nie występuje linia zabudowy o wartości 6 m na żadnej z zabudowanych działek. Kolegium uznało zatem za zasadne zarzuty odwołania dotyczące braku uzasadnienia dla ustalonych linii zabudowy. Wobec powyższego Kolegium uznało, że dla dokonania rzetelnej oceny sprawy niezbędne jest udokumentowanie, w jaki sposób ustalono średnie wskaźniki zabudowy z obszaru analizowanego oraz w jaki sposób z uwzględnieniem ww. wskaźników ustalono poszczególne parametry dla nowej zabudowy (lub też z jakich powodów pominięto wskaźniki średnie) na podstawie zabudowy istniejącej, a także czytelne wskazanie, w jakich odległościach ukształtowała się linia zabudowy na zabudowanych działkach w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, wszystkie ww. uchybienia powodują, że ustalonych w decyzji organu I instancji parametrów dla nowej zabudowy nie sposób uznać za poprawne, a w konsekwencji decyzja ta nie może pozostać w obrocie prawnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do realizacji inwestycji, a jest to wyłącznie informacja o terenie. Decyzję o warunkach zabudowy można wysłać nawet kilku wnioskodawcom dla tego samego terenu inwestycji, a także tym nie mającym prawa własności do terenu inwestycji. Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Ł. H., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w konsekwencji błędnego uznania, że zamieszczone w decyzji Prezydenta Miasta Kielce promesy dotyczą innej inwestycji aniżeli wskazana w sentencji decyzji (tj. że dotyczą one budowy 20 budynków zaś planowana inwestycja dotyczy 36 budynków), podczas gdy w toku postepowania o ustalenie warunków zabudowy przedłożono pismo Wodociągów Kieleckich z 14 listopada 2024 r. dotyczące warunków technicznych przyłączenia inwestycji polegającej na budowie 40 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid.[...] 2. [...] oraz [...] obręb 0032, w rejonie ul. [...] oraz ul. [...] w K. do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz pismo PGE z 9 grudnia 2024 r. dotyczące zapewnienia dostawy energii oraz o warunkach przyłączenia dla obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej dla 40 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na ww. działkach, zaś planowana inwestycja obejmuje 36 budynków mieszkalnych, zatem jeżeli możliwym jest dokonanie przyłączenia 40 budynków mieszkalnych, co wynika z powołanych pism, to tym bardziej możliwym jest dokonanie przyłączenia 36 budynków mieszkalnych w ramach wypełnienia przedłożonych warunków przyłączenia do sieci; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w konsekwencji błędnego przyjęcia, że przedłożone promesy warunkowe nie spełniają wymogu zapewnienia stosownego uzbrojenia terenu, pokrywającego zapotrzebowanie danej inwestycji, co ma istotne znaczenie dla merytorycznej oceny wniosku w kontekście spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. podczas gdy z pisma Wodociągów Kieleckich z 14 listopada 2024 r. i pisma PGE z 9 grudnia 2024 r., wynika, że planowana inwestycja będzie miała zapewniony dostęp zarówno do sieci wodociągowej, jak również kanalizacyjnej oraz elektroenergetycznej, zaś na etapie złożenia wniosku o warunki zabudowy istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana, co może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, nie zaś na zawarciu tej umowy z odpowiednim organem; 3. art. 138 § 2 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku błędnego przyjęcia, że zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymagają złożenia formularza według określonego wzorca, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu dokonywania zmian lub uzupełnień wniosku o ustalenie warunków zabudowy na sformalizowanym wzorcu, zaś zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania mogą być wnoszone w każdej formie, byleby z ich treści wynikało żądanie strony oraz dane umożliwiające jej identyfikację; 4. art. 138 § 2 k.p.a, w zw. z art, 61 ust. 1 pkt 1-6 lit. a-c u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku błędnego uznania, że organ I instancji nie udokumentował łącznego spełnienia warunków określonych w art 61 ust. 1 pkt 1 -6 lit. a-c u.p.z.p., podczas gdy z uzasadnienia decyzji Prezydenta wynika, że organ ten dokonał analizy każdej z przesłanek wskazanych w tym przepisie, odnosząc się do nich w sposób odrębny i wyczerpujący; 5. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zinwentaryzowano wskaźników zabudowy istniejącej, np. w formie tabeli oraz nie przedstawiono sposobu ustalenia średnich wartości wskaźników zabudowy istniejącej z obszaru analizowanego, podczas gdy zarzut organu II instancji nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa, zaś wskazanie to stanowi przekroczenie granic kontroli legalności decyzji organu I instancji, gdyż organ II instancji nie może wprowadzać dodatkowych wymogów formalnych, ani narzucać sposobu prezentacji danych, które nie wynikają wprost z przepisów prawa. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 2 lutego 2026 r. skarżący uzupełnił argumentację zawartą w sprzeciwie, zarzucając dodatkowo naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że złożony przez niego wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie jest spójny oraz zawiera istotne braki w części tekstowej i graficznej, podczas gdy przepis ten określa rodzaj dokumentów koniecznych do zainicjowania postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, jak również zakres informacji niezbędnych do oceny zamierzenia inwestycyjnego, jednak nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku przedstawiania na etapie wniosku szczegółowych, technicznych rozwiązań infrastruktury towarzyszącej, właściwych dla etapu projektu budowlanego, zaś decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o sposobie realizacji przyłączy i sieci uzbrojenia terenu, a wystarczające jest wykazanie możliwości uzbrojenia terenu, co zostało w zupełności wykazane przez wnioskodawcę; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji niewłaściwie ustalił granice obszaru analizowanego, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy nie wyjaśnił, z jakiego powodu granice obszaru analizowanego dostosowano do granic ewidencyjnych działek wyłącznie w kierunku południowo-wschodnim, a nie uczynił tego np. w kierunku północnym, podczas gdy organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w rozpatrywanej sprawie, rozszerzenie obszaru analizowanego w kierunku południowo-wschodnim zostało przyjęte w celu objęcia analizą całych działek po granicach ewidencyjnych, na których znajdują się istniejące zabudowania, co umożliwia rzetelną analizę urbanistyczną i funkcjonalną terenu, wskazując wyraźnie, że z innej strony (kierunki północny i zachodni) nie było takiej konieczności, ponieważ granice działek w tych kierunkach nie obejmowały zabudowy, która wymagałaby uwzględnienia w obszarze analizowanym; 3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia z 15 lipca 2024 r., przez błędne uznanie, że w tej sprawie nie uzasadniono przekonująco ustalonych linii zabudowy od ul. [...] oraz ul. [...], podczas gdy organ I instancji ustalił linię zabudowy w sposób prawidłowy i w pełni zgodny z obowiązującymi przepisami prawa w tym zgodnie z treścią analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe wnoszący sprzeciw w pełni podtrzymał zarzuty oraz wnioski przedstawione w sprzeciwie. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj.: pisma Wodociągów Kieleckich z 22 stycznia 2026 r. na okoliczność zapewnienia warunków technicznych w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w skali większej niż wymagana dla przedmiotowej inwestycji (nie jak twierdzi SKO dla 20 budynków, lecz dla 40 budynków, w sytuacji, gdy planowana inwestycja przewiduje budowę 36 budynków). Na marginesie wskazał, że w sprzeciwie w pkt 4 zarzutów w sposób błędny powołano ustawę z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy prawidłowo powinna zostać wskazana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. Artykuł 32 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1319/18, wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20). W rozpoznawanej przez Sąd sprawie jej istotą było zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji – ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr: [...], [...] i [...], rejon ul. [...] i ul. [...] w K. – oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Kolegium co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na uwarunkowania prawne należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.) powinny być stosowane w brzmieniu obwiązującym od 24 września 2023 r., wprowadzonym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.). Niemniej jednak art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Z kolei art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2025 r. - Dz.U. z 2025 r., poz. 527) stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego należy zauważyć, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed przywołanej zmiany z 2023 r., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie (pkt 1-6). Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z powyższego wynika wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (w skrócie "analizą urbanistyczną"). Sporządzenie takiej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy architektoniczno-urbanistycznej jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2026r., II SA/Po 542/25 i tam np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2211/21, dostępny jw.). Z kolei art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed omówionej zmiany) stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to wprost z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wymóg ten jest ściśle związany z potrzebą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Otóż z punktu widzenia realizacji tych wartości istotna jest analiza istniejącego zagospodarowania z każdej strony działki budowlanej, przy czym w pewnych przypadkach, z uwagi na charakterystykę danego terenu, konieczne może być wyznaczenie terenu objętego analizą urbanistyczną w sposób nieodpowiadający kształtem figurze okręgu, ale może to być przykładowo również elipsa. W szczególności, w realiach danej sprawy może zachodzić potrzeba rozszerzenia granic terenu analizowanego po dwóch stronach terenu inwestycji. Takie działania organu powinny jednak zostać dokładnie uzasadnione w analizie, a podstawą takiego nietypowego ukształtowania granic obszaru analizowanego musi być potrzeba zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (por. np. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 237/20 i 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2146/20, dostępne jw.). Sąd podkreśla, że niezależnie od finalnego kształtu obszaru analizowanego, obszar ten powinien zostać wyznaczony wokół całej działki, a jego zasięg nie może być dowolny. Wnioski tej analizy oraz ich rzetelność, kompletność i zgodność z wymogami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Rację ma Kolegium, bo dostrzega to również Sąd, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób niekonsekwentny. Obszar analizy winien być wyznaczany jako trzykrotność szerokości frontowej działki, oddalony w każdą stronę od granic działki. Tak wyznaczony minimalny obszar analizowany dostosowywany jest następnie (powiększany) do istniejących działek w ich granicach ewidencyjnych. Przy czym wszystkie granice obszaru analizowanego winny być widoczne, a obszar wewnątrz tego obszaru zinwentaryzowany. Organ I instancji wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości od ok. 69,00 m do ok. 105,00 m wokół terenu inwestycji, choć – jak zarzucił organ odwoławczy - analiza nie wyjaśnia, z jakiego powodu granice obszaru analizowanego dostosowano do granic ewidencyjnych działek wyłącznie w kierunku południowo - wschodnim, a nie w innych kierunkach, zwłaszcza północnym. Sąd dostrzega, że na mapie, na której wskazano granice obszaru analizowanego, przebieg tych granic nie jest jednorodny, zawiera szereg uskoków w kierunku południowym (z powodu objęcia całości obszaru działek ewidencyjnych), choć w kierunku wschodnim czy północnym granice te przecinają działki ewidencyjne, nie biegną wzdłuż granic ewidencyjnych tych działek. Ponadto – jak zarzuciło Kolegium - brak jest w legendzie mapy odniesień, co oznaczają poszczególne oznaczenia użyte na mapie (najpewniej zawierające dane dotyczące parametrów istniejącej zabudowy), co nie pozwoliło na weryfikację, w jaki sposób ustalono średnie wartości wskaźników z obszaru analizowanego. Sąd podziela stanowisko tego organu, że użyte przez autora analizy oznaczenia nie są czytelne. Z uwagi na kluczowy charakter dowodowy analizy urbanistycznej, należy dojść do konstatacji, że ustalenia organów nie mogą być oparte o przypuszczenia i domysły, analiza urbanistyczna (zarówno jej opisowa jak i graficzna część) musi być czytelna i przez to jej wnioski powinny poddawać się jednoznacznej weryfikacji. Wszelkie ustalenia i rozważania organu I instancji co do wymogu spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu musiały być uznane przez Kolegium za nieuprawnione, bo oparte na wadliwie przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności dalszych ustaleń i ocen zawartych w analizie oraz w wydanej w sprawie decyzji. W razie zdyskwalifikowania analizy urbanistycznej, z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, niezależnie od ewentualnych pozostałych wadliwości dowód ten powinien być ponownie przeprowadzony (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 691/22, dostępny jw.). Już podane wyżej ułomności sporządzonej w tej sprawie analizy urbanistycznej powodują, że zastosowanie przez Kolegium dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. staje się zasadne, albowiem niemożliwe jest skontrolowanie, czy ustalono średnie wskaźniki zabudowy z obszaru analizowanego oraz w jaki sposób z uwzględnieniem ww. wskaźników ustalono poszczególne parametry dla nowej zabudowy. Kolegium wytknęło jednak także inne nieprawidłowości przy wydaniu decyzji przez Prezydenta, podnosząc, że ustalone parametry dla nowej zabudowy nie znajdują potwierdzenia i przekonującego uzasadnienia w Analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności organ odwoławczy dostrzegł, że nie uzasadniono przekonująco m.in. ustalonych linii zabudowy od ul. [...] oraz ul. [...]. Organ zarzucił też, że wniosek nie spełnia wszystkich wymagań określonych w u.p.z.p. Nie ma wątpliwości, że wniosek powinien zawierać m.in. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1a i 2 u.p.z.p.): - określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, - określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Jeżeli złożony wniosek, zdaniem organu odwoławczego, powyższych elementów nie zawiera, to uzupełnienie takich braków powinno odbywać się na poziomie postępowania przed organem I instancji. Organ II instancji opisał wątpliwości związane z planowaną na działkach inwestycyjnych infrastrukturą, która – wobec treści zapewnień gestorów sieci – będzie najprawdopodobniej zawierać obiekty konieczne do uwzględnienia we wniosku (na załączonej do niego mapie), jak choćby stacje transformatorowe czy elementy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W każdym razie te kwestie powinien wyjaśnić Prezydent celem prawidłowego określenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i jej wpływu na środowisko. Poza tym rację ma organ odwoławczy, że wniosek powinien zawierać przedstawienie planowanego układu komunikacji na terenie inwestycji (dojazdu do każdego budynku) i przewidywanego położenia terenów zielonych. Dopiero kompletny wniosek pozwala na weryfikację obszaru oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. W ponowionym postępowaniu Prezydent obowiązany będzie usunąć stwierdzone wady procesowe zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego. Zarzuty sprzeciwu okazały się nieskuteczne, a koncentrują się na kwestiach, które nie miały w sprawie znaczenia rozstrzygającego dla wydania decyzji kasacyjnej (jakie zdaje się przypisuje im autor sprzeciwu), ponieważ kluczowe zarzuty Kolegium dotyczyły omówionych wyżej kwestii. To one spowodowały, że zasadnie zastosowana została dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast ilość budynków wskazywanych w pismach od PGE Dystrybucja S.A. Oddział w Skarżysko-Kamienna i Wodociągów Kieleckich, czy niezłożenie zmiany zakresu inwestycji na formularzu nie spowodowałyby wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy zobowiązany jest, uchylając decyzję, zwrócić uwagę organowi I instancji na wszystkie niejasności, czy braki. Zmiana bądź uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy zwłaszcza w istotnej części, winno nastąpić na formularzu, niemniej na wezwanie organu brak tego rodzaju mógłby zostać usunięty. Natomiast wskazywany przez organ odwoławczy sposób zinwentaryzowania w formie tabeli wskaźników zabudowy istniejącej jest przykładowo wskazanym kierunkiem dokonania takiej inwentaryzacji, a nie wiążącym zaleceniem. Podkreślenia ponownego wymaga to, że Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, nie ocenia meritum sprawy, a jedynie kontroluje zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ocenia prawidłowości przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, ani nie dokonuje oceny innych dowodów w sprawie, ale sprawdza, czy opisane przez organ odwoławczy nieprawidłowości mogły uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej. W tej sprawie - wobec dostrzeżonych ułomności postępowania pierwszoinstancyjnego - Kolegium było uprawnione do wydana decyzji kasatoryjnej, w przeciwnym razie naraziłoby się skutecznie na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tych względów sprzeciw został oddalony na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.