II SA/Ke 56/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. K.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Decyzją z 1 grudnia 2022 r. znak: SKO.PS-80/6776/3733/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Jędrzejowa nr 72.4050/DW/009022/2022 z 12 października 2022 r. o odmowie przyznania W. K. dodatku węglowego. Powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane po rozpatrzeniu odwołania W. K., w którym wskazał, że wniosek o przyznanie dodatku węglowego skierował do Burmistrza Miasta i Gminy Sędziszów – gdyż to na terenie tej gminy na stałe mieszka – w miejscowości T. Na ten adres odwołujący się ma podpisaną umowę na wywóz śmieci, tam ponosi koszty utrzymania domu. Natomiast w miejscowości O. (wskazane we wniosku jako miejsce zamieszkania), znajduje się gospodarstwo, które W. K. przekazał córce i w którym jest zameldowany, obciążone służebnością w postaci dożywocia na jego rzecz. SKO, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję wskazało, że organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w zaskarżonej decyzji zawarto podstawowe jej elementy oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym W. K. przysługuje prawo do dodatku węglowego na podstawie złożonej 12 lipca 2021 r. deklaracji do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej "CEEB") na budynek mieszkalny położony na terenie gminy Sędziszów pod adresem T [...]. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm.), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla jednego budynku mieszkalnego nie może być złożony więcej niż jeden wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Tym samym osobą uprawnioną do otrzymania dodatku węglowego jest ta, która faktycznie dysponuje budynkiem mieszkalnym pod adresem, który wskazała we wniosku i prowadzi w nim swoje gospodarstwo domowe. Jednocześnie przyjmuje się, że prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. Zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy o dodatku węglowym należy mieć na uwadze, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Bezspornym dla SKO jest, że zameldowanie w miejscu prowadzenia gospodarstwa domowego nie jest konieczne do uzyskania dodatku węglowego. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Choć ustawa o dodatku węglowym nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania – zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w arT [...] Kodeksu cywilnego – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, ze określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że W. K. wraz z synem i żoną zamieszkuje pod adresem O. w Jędrzejowie, gdzie wspólnie gospodaruje, pozostaje w faktycznym związku oraz współdziała w celu zaspokojenia wspólnych potrzeb życiowych. Powyższe potwierdził sam wnioskodawca w złożonym – pod odpowiedzialnością karną – oświadczeniu z 11.10.2022 r. oraz Dyrektor OPS w Jędrzejowie. W tej sytuacji SKO stwierdziło, że gospodarstwo domowe jest prowadzone przez W. K. pod adresem O.. Z uwagi na brak spełnienia warunku zamieszkiwania i gospodarowania w tym lokalu, niezależnie od faktu, że kocioł na paliwo stałe, tj. węgiel i paliwa węglopochodne zainstalowany w domu w T. został zgłoszony do CEEB przed 11 sierpnia 2022 r., brak jest podstaw prawnych i faktycznych do przyznania dodatku węglowego na odziedziczony po teściach dom w T [...], gmina Sędziszów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. K. zarzucił decyzji organu odwoławczego: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia oraz mający wpływ na jego treść, a polegający na niesłusznym przyjęciu, że skarżący wraz z synem i żoną zamieszkuje pod adresem O., gdzie wspólnie gospodaruje, pozostaje w faktycznym związku oraz współdziała w celu zaspokojenia wspólnych potrzeb życiowych – podczas gdy skarżący pod tym adresem jest jedynie zameldowany, gdyż na tej nieruchomości ma służebność dożywocia, zaś miejscem, w którym stale zamieszkuje są T. (gmina Sędziszów), gdzie strona prowadzi gospodarstwo domowe; 2. art. 2 ust. 12 ustawy w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekazanie wniosku o wypłatę dodatku węglowego do Ośrodka Pomocy Społecznej w Jędrzejowie, uznając że jest to organ właściwy w sprawie, podczas gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek – a zatem organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy był Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Sędziszowie, gdyż skarżący mieszka na co dzień w T., należących do gminy Sędziszów. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożony w tym zakresie wniosek SKO – o którym zawiadomiono skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania dodatku węglowego – które to rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zaznaczył organ odwoławczy kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy W. K. przysługuje prawo do dodatku węglowego na podstawie złożonej 12 lipca 2021 r. deklaracji do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej "CEEB") na budynek mieszkalny położony na terenie gminy Sędziszów pod adresem T [...] (k. 6 akt administracyjnych). U podstaw odmowy przyznania żądanego świadczenia legło stwierdzenie, że gospodarstwo domowe W. K. jest położone pod innym adresem – O., które strona wskazała we wniosku jako miejsce zamieszkania. Z tego względu, z uwagi na brak spełnienia warunku zamieszkiwania i gospodarowania we wskazanym przez stronę budynku mieszkalnym w T [...], gmina Sędziszów, organy negatywnie rozpatrzyły wniosek skarżącego. Powyższe, zdaniem SKO, cyt. "potwierdził sam wnioskodawca w złożonym – pod odpowiedzialnością karną – oświadczeniu z 11.10.2022 r. oraz Dyrektor OPS w Jędrzejowie". Tymczasem, w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie skarżącego, cyt. "Wniosek o wypłatę dodatku węglowego z dnia 7.09.2022 złożony do MGOPS w Sędziszowie dotyczy mojego domu w T [...]. Zamieszkuję po adresem zarówno O. oraz T [...], do którego posiadam tytuł prawny oraz ponoszę wszystkie koszty utrzymania budynku. Posiadam umowy (przedstawione w załączeniu na 12-13 akt administracyjnych) na wszystkie media dotyczące budynku w T., jak światło, wodę, odpady komunalne z Gminą Sędziszów (...). Z budynku korzystam ciągle ze względu na dobre warunki dla chorego syna (...). Nie ubiegam się o dodatek węglowy na adres O.". Wbrew stanowisku organu odwoławczego nie sposób zatem przyjąć – w oparciu o cyt. oświadczenie skarżącego – że wnioskodawca nie spełnia warunku zamieszkiwania i gospodarowania w budynku mieszkalnym w T [...], gmina Sędziszów – wskazanym w "Deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw" (k. 6 akt administracyjnych). Jeśli chodzi zaś o okoliczność, że strona jest zameldowana pod adresem w innej gminie (O., Jędrzejów), to jak wyjaśnił skarżący na tej nieruchomości – którą podarował córce – jest ustanowiona na jego rzecz służebność dożywocia, stale zamieszkuje natomiast w T. (gmina Sędziszów), prowadząc tam gospodarstwo domowe. Dodatkowo, odnosząc się w tym kontekście do następujących stwierdzeń SKO co do tego, że: - "Bezspornym dla SKO jest, że zameldowanie w miejscu prowadzenia gospodarstwa domowego nie jest konieczne do uzyskania dodatku węglowego"; -"Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze gminy, do której składa się wniosek"; - "W tej sytuacji należy jednoznacznie stwierdzić, że gospodarstwo domowe jest prowadzone przez W. K. pod adresem O. Z uwagi na brak spełnienia warunku zamieszkiwania i gospodarowania w tym lokalu (...) brak jest podstaw prawnych i faktycznych do przyznania dodatku węglowego na odziedziczony po teściach dom w T [...], gmina Sędziszów - należy stwierdzić, że cyt. uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niezależnie od jego wewnętrznej sprzeczności (ostatni z powołanych akapitów) jest niezgodne z podjętym rozstrzygnięciem i nie uwzględnia wyjaśnień zawartych w oświadczeniu strony z 11 października 2022 r. oraz w odwołaniu. Natomiast genezy niniejszej sprawy należy dopatrywać się w działaniu występującego w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy Sędziszów Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sędziszowie (do którego skarżący skierował wniosek), który "Zawiadomieniem" z 13 września 2022 r. (k. 16 akt administracyjnych), skierowanym do Urzędu Miejskiego w Jędrzejowie, "przekazał organowi właściwemu wniosek o wypłatę dodatku węglowego, złożonego przez Pana W. K. w dniu 07.09.2022 r., zamieszkałego w miejscowości Jędrzejów, O.". W podstawie prawnej powołano art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Wątpliwości w powyższym zakresie zgłosił skarżący, argumentując że Urząd Miejski w Jędrzejowie (Burmistrz Miasta Jędrzejowa) nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy – jako że gospodarstwo domowe prowadzi pod adresem T [...], gmina Sędziszów. W tym miejscu podkreślić trzeba, że przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. W myśl art. 20 K.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zgodnie z zawartym w art. 19 K.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2021 r., II OSK 3266/19, LEX nr 3165061). Podkreślenia wymaga, że w sprawach, w których właściwość organu orzekającego nie wynika w sposób oczywisty z przepisów prawa, bądź gdy przepisy zostały sformułowane w sposób niejasny, na organie ciąży bezwzględny obowiązek przedstawienia w decyzji szczegółowych ustaleń, wskazujących na jego właściwość w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 1996 r., IV SA 270/94 LEX nr 71872). Już przed wszczęciem postępowania organ musi zatem sprawdzić, czy jest właściwy do rozpoznania danej sprawie. W przypadku konstatacji negatywnej, przy postępowaniu inicjowanym z wniosku strony, organ powinien przekazać podanie do organu właściwego zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. Ustalenie istnienia właściwości rzeczowej należy do koniecznych, wstępnych czynności organu. Z tych względów organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać treść żądania w celu ustalenia własnej właściwości, ewentualnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W przypadku, gdy ustalenie to może być skomplikowane lub też właściwość organu jest kwestionowana przez stronę, należy w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a kwestię właściwości omówić w uzasadnieniu decyzji. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, odnosząc się do wydania decyzji w niniejszej sprawie przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa (w wyniku przekazania wniosku przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sędziszowie) należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie jest związany przekazaniem w trybie art. 65 K.p.a. Jak wynika bowiem z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. procedura administracyjna przewiduje możliwość rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 przez wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W tym kontekście nie budzi wątpliwości tut. Sądu, że decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego zapadły przedwcześnie – w szczególności w świetle podnoszonej w odwołaniu argumentacji co do tego, "że pod adresem T [...], gmina Sędziszów znajduje się gospodarstwo, w którym ma podpisane umowy na dostawę wody, prądu i jest ciągle użytkowany", natomiast "jeśli chodzi o adres O. które przekazał córce w 2010 r. jest tam zameldowany, gdyż na tej nieruchomości ustanowiono na jego rzecz dożywotnia służebność zamieszkania". W tym zakresie skarżący trafnie podnosi, że okoliczność, że jest zameldowany pod adresem O. nie oznacza wcale, że tam zamieszkuje. Sam fakt zameldowania nie jest równoznaczny ze stałym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem, jest bowiem czynnością rejestracyjną, która może stanowić jeden z elementów oceny stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.11.2016 r., I OSK 2105/15). Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania, zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W tym zakresie należy więc uwzględnić treść art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. W tym miejscu Sąd podkreśla, że stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można również zapominać o przepisie art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dodatkowo organ jest zobowiązany na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. sporządzić uzasadnienie faktyczne decyzji, tak aby w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko więc kompleksowe, rzetelne zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena – mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Całokształt regulacji ustawy o dodatku węglowym pozwala dojść do wniosku, że zmierzają one – przy odformalizowaniu procedury – do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, a jednocześnie obligując organy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej, w tym w zakresie źródeł ciepła rodzaju stosowanych paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale także tych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. Przykładowo, przepisy ustawy o dodatku węglowym zobowiązują organ do ustalenia, np. w drodze wywiadu środowiskowego, rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminnym jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach. Przepisy ustawy wyposażają właściwe organy gminy w bardzo szeroki wachlarz uprawnień procesowych po to, by umożliwić udzielenie pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Co więcej dodatek węglowy może zostać przyznany nawet osobie, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, jak i osobie w gospodarstwie domowym, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (zob. art. 2 ust. 15 f i ust. 15g ustawy). Reasumując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustawy, organ właściwy do rozpoznania wniosku o dodatek węglowego ustali – w drodze niezbędnych czynności dowodowych – rzeczywiste miejsce zamieszkania W. K. Dopiero wówczas będzie możliwe poprawne, merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku – w którym strona domaga się dodatku węglowego na budynek mieszkalny położony na terenie gminy Sędziszów pod adresem T. , na który złożyła stosowną deklarację do CEEB. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zarówno decyzję organu II, jak i I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.