II SA/Ke 405/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bogoria z dnia 4 sierpnia 2011 r. Nr VIII/74/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bogorii oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6 oraz § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Bogoria 4 sierpnia 2011 r. podjęła uchwałę nr VIII/74/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bogorii oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę uchwały stanowiły: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r." W § 1 uchwały wskazano, że uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania zespołu interdyscyplinarnego zajmującego się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W § 2 ust. 2 uchwały postanowiono, że w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy Bogoria: 1. Ośrodka Pomocy Społecznej w Bogorii; 2. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Bogorii; 3. Komendy Powiatowej Policji w Staszowie; 4. Straży Gminnej w Bogorii; 5. oświaty; 6. ochrony zdrowia; 7. organizacji pozarządowych. Stosownie do § 2 ust. 3 uchwały w skład Zespołu wchodzą także kuratorzy sądowi. Zgodnie z § 2 ust. 4 uchwały w skład Zespołu wchodzić mogą prokuratorzy z Prokuratury Rejonowej w Staszowie. Z kolei stosownie do § 2 ust. 6 uchwały Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Bogoria a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w Zespole. Na powyższą uchwałę, w zakresie § 2 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i § 4 ust. 1 Prokurator Okręgowy w Kielcach złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonym zakresie. Zarzucił naruszenie: - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2, 3, 4 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie ww. Zespołu przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 6 uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa że przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 3, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 ww. Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 4 ust. 1 uchwały, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. W ocenie Rady Gminy, wyrażonej w odpowiedzi na skargę, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. Organ dokona zmian zaskarżonej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami skarżącego. Z tych względów Rada wniosła o umorzenie postępowania. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.), zwanej dalej "ustawa p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Bogoria z 4 sierpnia 2011 r. nr VIII/74/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bogorii oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Na wstępie wskazać należy, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania sądowego, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczność, że zostanie podjęta nowa uchwała, która wyeliminuje z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestaną obowiązywać jej poszczególne regulacje, funkcjonowała w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Oznacza to, że Rada Gminy Bogoria była zobowiązana w uchwale wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą powoływani i odwoływani członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto ustawodawca nałożył na Gminę obowiązek określenia warunków, na jakich Zespół ten będzie funkcjonował. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. (w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały) w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1. jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2. gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3. Policji; 4. oświaty; 5. ochrony zdrowia; 6. organizacji pozarządowych. Stosownie do art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi oraz mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 4 u.p.p.r.). Z kolei zgodnie z § 137 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.100.908) dalej "Rozporządzenie" w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych, powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już ujęte w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Co więcej naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze treść art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, realizacja przez organ stanowiący określonej normy kompetencyjnej, zawartej w przepisach prawa materialnego, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. Powyższe oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie praw oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zdaniem Sądu skarżący zasadnie zarzucił, że postanowienia zawarte w § 2 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 uchwały przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w wyżej przywołanym art. 9a ust. 15 u.p.p.r, jak również art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. oraz § 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wymienionych regulacjach Rada Gminy określiła krąg podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Tymczasem art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla Rady Gminy kompetencji do określania kręgu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, gdyż kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w ustawie. Nadto Rada zmodyfikowała treść przepisu ustawowego, albowiem pominęła możliwość udziału w składzie Zespołu przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tym samym Rada istotnie naruszyła art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r oraz § 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei regulacje z § 2 ust. 6 uchwały istotnie naruszają normę kompetencyjną z art. 9a ust. 15 u.p.p.r, jak również art. 9a ust. 8 u.p.p.r. oraz § 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zapis zawarty w § 2 ust. 6 uchwały częściowo bowiem powtarza, a nadto modyfikuje treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., z którego wynika, że podstawą działania zespołu interdyscyplinarnego są porozumienia zawarte między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r. Tymczasem wśród podmiotów wchodzących w skład Zespołu wskazanych § 2 ust. 3 uchwały znajdują się kuratorzy sądowi, którzy wymienieni zostali w art. 9a ust. 4 u.p.p.r., zaś brak jest przedstawicieli podmiotów innych, niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, o których mowa w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. Rada Gminy nie była uprawniona do dokonywania modyfikacji treści przepisów rangi ustawowej. Tego rodzaju błąd wypacza sens regulacji i zmusza odbiorców do porównywania obu tekstów, tj. ustawy i aktu prawa miejscowego oraz może prowadzić do wadliwych wniosków w tym zakresie. Uzasadniony ponadto jest zarzut naruszenia art. 9c ust. 3, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 4 ust. 1 uchwały, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. "przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r., członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Różnica w treści obu regulacji dotyczy kręgu osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia, terminu jego złożenia oraz treści samego oświadczenia. Jak już wskazywano, akty prawa miejscowego mogą zawierać zapisy rangi ustawowej, o ile jest to uzasadnione koniecznością zapewnienia kompletności i przejrzystości ich treści, a samo powtórzenie ma charakter dosłowny. Niedopuszczalne jest jednak dokonywanie w aktach prawa miejscowego modyfikacji treści przepisów rangi ustawowej. Taki sposób regulacji narusza prawo w sposób istotny, gdyż może prowadzić do różnic interpretacyjnych i problemów z wyborem normy podlegającej zastosowaniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.