II SA/Ke 400/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Decyzją z 11 maja 2023 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. z 5 stycznia 2023 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P4 "KIE3342A" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...], obręb 0027, w rejonie ul. [...] w K., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym linią koloru czarnego. W uzasadnieniu SKO wskazało, że po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. ww. decyzji z 5 stycznia 2023 r. M. S., zwana dalej skarżącą, wniosła odwołanie wyrażając sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazując na art. 28 k.p.a. podniósł, że skarżąca nie posiada udokumentowanego prawa własności ani innego prawa rzeczowego do terenu wnioskowanej inwestycji, jak również do terenu z nim bezpośrednio sąsiadującego oraz do terenu, na który inwestycja ta będzie oddziaływać. Z tych przyczyn organ uznał, że odwołująca nie posiada legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji publicznego decyzją z 5 stycznia 2023 r., co powoduje konieczność umorzenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowania odwoławczego z odwołania wniesionego przez skarżącą. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. S. zarzuciła decyzji z 11 maja 2023 r. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj.: 1. art. 28 i 29 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, podczas gdy skarżąca posiada oczywisty interes prawny do występowania w tym konkretnym postępowaniu, w tym legitymację procesową by móc zostać uznaną za stronę postępowania, co wynika z całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności z przedmiotu postępowania dotyczącego lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej o planowanej wysokości blisko 60 metrów, która ma się znajdować w odległości mniejszej niż 50 m od nieruchomości stanowiącej własność skarżącej; 2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niezasadne jego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji niezasadne umorzenie postępowania w przedmiocie odwołania złożonego przez skarżącą. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że organ I instancji, przez sposób procedowania, w sposób rażący naruszył przepisy postępowania nie ustalając okoliczności związanych z wpływem planowanej inwestycji na prawa osób trzecich oraz nie jest w stanie zakreślić i ustalić kręgu podmiotów, które należy traktować jako stronę postępowania. Organ nie ustalił zakresu oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, w konsekwencji nie może w sposób dowolny wnioskować, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w strefie oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Już sama ta okoliczność wskazuje, że decyzja podjęta została w sposób oczywiście bezpodstawny, dowolny. W ocenie skarżącej "autorzy (...) decyzji nie orientują się w zakresie uznania statusu strony przy postępowaniach dotyczących inwestycji celu publicznego." SKO bezpodstawnie i "bezdowodowo" ustala, że przymiot strony należy przyznać jedynie inwestorowi, właścicielowi nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja i właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nią. Jest to oczywiście niezasadne i wadliwe wnioskowanie organu. W ocenie skarżącej, z żadnego przepisu nie wynika, aby podmiot powołujący się na posiadanie własnego interesu prawnego był zobligowany do wskazania konkretnego przepisu, z którego ten interes ma wywodzić. Wystarczy więc, że zostaną podane okoliczności faktyczne, pewne elementy, z których on wynika, organ zaś we własnym zakresie powinien okoliczności te zweryfikować w aspekcie konkretnych norm prawnych, pod które one podpadają. W ocenie M. S. oczywistym jest, że blisko 60-metrowa stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą będzie oddziaływać na nieruchomość zlokalizowaną w odległości "poniżej 50 metrów". Zatem skarżąca posiada interes prawny i jest stroną postępowania, co wynika z okoliczności faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Udział w postępowaniu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, zgłosił Prokurator, który podczas rozprawy w dniu 27 września 2023 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W świetle treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2023 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje zawsze inwestorowi, a także właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że skarżąca nie jest ani inwestorem ani właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki nr ewid.[...], na której ma być zrealizowana inwestycja, co oznacza, że nie należy do kręgu osób, którym z mocy powyższego zawsze przysługuje status strony w tego rodzaju postępowaniu. Jednocześnie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie oddziałuje na jego sytuację prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest obecnie pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu (por. wyroki NSA: z 19 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1270/22, z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 286/19, wyrok WSA w Białymstoku z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 863/22, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny winien się wyrażać w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak obiektywnie nie ma przepisu prawa, na którym owo zainteresowanie można oprzeć. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie, czy strona wykazuje interes prawny w znaczeniu przedstawionym już wyżej, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego, a nie prawnego. W orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak każdorazowo zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i możliwość naruszenia przez nią przepisów prawa materialnego określającego status prawny danego podmiotu (por. także wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA10/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16, dostępne jak wyżej). Dla określenia kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca i właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie granic terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, gdyż podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu zamierzonej inwestycji jest stwierdzenie, że oddziałuje ona na ową nieruchomość. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy skarżąca powoływała się na przysługujący jej interes prawny podnosząc, że jest współwłaścicielem działki nr [...]. Jak wynika z planu sytuacyjnego dołączonego do wniosku, działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr ewid.[...], na której ma być realizowana zamierzona inwestycja. Pomiędzy tymi działkami znajduje się działka o nr ewide[...] o szerokości ok. 20 m. Co istotne, stacja bazowa zlokalizowana ma być w głębi działki nr ewid.[...], w odległości 180 m od ul. [...], podczas gdy zabudowania znajdujące się na działce skarżącej usytuowane są w odległości ok. 20 m od drogi (co wynika z zastosowania skali szkicu 1:1000). Zgodnie z innym, dołączonym do wniosku dokumentem - "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru oddziaływania", obszary oddziaływania obiektu, a konkretnie obszary pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych, będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności i nie przekraczają w płaszczyźnie poziomej odległości 6,74 m. od wieży stacji bazowej. Z powyższego wynika zatem, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej decyzją organu I instancji. Należy również zauważyć, że z dniem 4 czerwca 2022 r. zmianie uległ katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839; zmiana rozporządzenia nastąpiła w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2022 r. poz. 1071). Wskutek wprowadzonej zmiany, z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wyeliminowane zostały m.in. wszelkie instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, w tym stacje bazowe telefonii komórkowej. Prawodawca przyjął więc, że od 4 czerwca 2023 r. stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest instalacją, która może znacząco oddziaływać na środowisko. Nieruchomość skarżącej znajduje się więc poza obszarem oddziaływania inwestycji, a tym samym nie dotyka ono bezpośrednio sfery jej praw i obowiązków. Fakt realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie ogranicza prawa zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], czy też innych praw przysługujących skarżącej jako właścicielowi tej nieruchomości, co jednoznacznie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skarżąca nie wykazała, aby decyzja z 5 stycznia 2023 r. wpłynęła choćby pośrednio na jej prawa i obowiązki w ten sposób, aby wymagało to ochrony procesowej jej praw w postępowaniu. Nie wskazała przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę jej interesu prawnego. Przepisu takiego nie dopatrzył się także z urzędu Sąd analizując okoliczności sprawy i kontrolując zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie wskazują one na błędną ocenę interesu prawnego skarżącej przez organ. W odwołaniu nie ma okoliczności wykazujących istnienie po jej stronie interesu prawnego. Tak jest w szczególności ze wskazywanymi w odwołaniu: "zagrożeniem i ryzykiem", jakie inwestycja może powodować dla zdrowia ludzi według bliżej nieokreślonych "licznych badań naukowych", wyrażaną obawą o zwiększenie mocy instalacji po jej wybudowaniu, istnieniem na działce skarżącej drzew i krzewów, wpływem pola magnetycznego na dobrostan zwierząt czy też ryzykiem obniżenia wartości działki skarżącej. Okoliczności te wskazują wyłącznie na interes faktyczny M. S. w postępowaniu lokalizacyjnym, który nie skutkuje uznaniem jej za stronę. Interes prawny musi się charakteryzować realnością, co wyklucza uwzględnianie interesów mogących wystąpić w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych i nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Twierdzenia skarżącej nie stanowią zaś wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.