II SA/Ke 384/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r., [...] po rozpatrzeniu zażalenia H. D. od postanowienia Wójta Gminy P. z dnia 22 lutego 2023 r. odmawiającego wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokalizacja instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce nr ewid.[...] w msc. G. , stanowiącej grunty rolne klasy V, jest zgodna z ustaleniami planistycznymi uchwały nr XII/161/15 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 30 października 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z dnia 10 grudnia 2015 r., poz. 3808), w sprawie zmiany Nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Godów – Obszar Godów I na terenie gminy Pawłów, (dalej mpzp), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania tego postanowienia doszło na tle następujących okoliczności faktycznych. Wnioskiem z 15 lutego 2023 r. zmienionym w dniu 22 lutego 2023 r. H. D. wystąpił do Urzędu Gminy w P. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że lokalizacja instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce nr ewid.[...] w msc. G., stanowiącej grunty rolne klasy V, jest zgodna z ustaleniami planistycznymi mpzp. Uzasadniając odmowę wydania takiego zaświadczenia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami mpzp przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku tego planu symbolem RMN – teren zabudowy mieszkaniowej w pasie około 70,0 m od linii rozgraniczającej drogi KD-L2, pozostała część działki oznaczona jest symbolem R – tereny rolnicze. Zgodnie z ustaleniami § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 mpzp, tereny oznaczone symbolem RMN przeznacza się dla zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jako przeznaczenie dopuszczalne usługi niestanowiące przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz obiekty budowlane związane z działalnością agroturystyczną. Natomiast tereny oznaczone symbolem R zgodnie z ustaleniami § 29 ust. 1 pkt 2 mpzp przeznacza się na tereny rolnicze, a jako przeznaczenie uzupełniające: liniowe elementy infrastruktury technicznej. Pod pojęciem infrastruktury technicznej rozumie się natomiast wszystkie elementy pozwalające zaopatrzyć jednostkę w ciepło, gaz, wodę, prąd, a także usługi telekomunikacyjne oraz umożliwiające odprowadzanie ścieków i utylizację śmieci. Następnie organ przytoczył treść art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 3a (Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, przy czym te tereny i ich strefy ochronne znajdują się w granicach obszaru, o którym mowa w art. 10 ust. 2a). Podzielając pogląd organu I instancji co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku, Kolegium wyjaśniło, że zaświadczenie jest aktem wydawanym przez organ administracji publicznej na żądanie osoby, który ma na celu potwierdzenie określonego faktu lub stanu prawnego istniejącego aktualnie lub w przeszłości, znaczącym przy ustaleniu praw i obowiązków adresata. Jednak w zaświadczeniu o zgodności budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW z ustaleniami mpzp, nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy proponowany sposób zabudowy będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Organ zobowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje taka zgodność. Dokonuje zatem w istocie wykładni postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, organ odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ odwoławczy zauważył dalej, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. 2022.1378. t.j.), dalej OZE. Pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii, zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 13 OZE, jako instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Organ stwierdził dalej, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że instalacja farmy fotowoltaicznej nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym urządzeń infrastruktury liniowej. Nadto realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji (upraw rolnych) na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Ponieważ w w świetle definicji z art. 2 pkt 13 lit. a OZE farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Organ powołał się też na treść uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu, którego fragment przytoczył. Wyraził też pogląd, że przedmiotowa inwestycja, aby mogła zostać uznana za zgodną z mpzp powinna zostać zlokalizowana na terenie, na którym w planie miejscowym wprost przewidziano rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, H. D. wniósł o jego uchylenie, uchylenie postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 15, 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania wszystkich zarzutów zażalenia, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji. Zarzucił też naruszenie § 29 mpzp poprzez błędne przyjęcie, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie stanowi infrastruktury technicznej w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi, po przytoczeniu przepisów § 2, § 29 i § 37 mpzp stwierdzono, że dopuszczalności ulokowania farmy fotowoltaicznej należy upatrywać w przeznaczeniu uzupełniającym terenów oznaczonych symbolem R, określonym jako liniowe elementy infrastruktury technicznej. Za taką wykładnią przemawia bowiem wykładnia leksykalna i systemowa. Organy administracji argumentowały, że planowana inwestycja zmieniałaby przeznaczenie terenu z funkcji rolnej na inną, to jest pozostawałaby w sprzeczności z planowaną wiążąco funkcją rolną. Tymczasem w sprawie chodziło o to, czy ewentualna zmiana przeznaczenia "mieściłaby się" docelowo w funkcji uzupełniającej. Według skarżącego nie ma dostatecznych podstaw stanowisko, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, które przytoczył, instalacja farmy fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. Obowiązkiem organu było szczegółowego rozważenie rozwiązań technicznych zamierzonych dla objętej wnioskiem inwestycji i w tym kontekście zbadanie, czy instalacja uzupełni funkcję podstawową, czy też ją w całości wykluczy. Skarżący podkreślił też, że na gruncie § 29 mpzp przymiot "liniowe" odnoszony jest do elementów infrastruktury, nie zaś do samej infrastruktury. Nie ma zatem podstaw do rozumienia dopuszczalnego przeznaczenia, jako odnoszącego się do infrastruktury liniowej. Liniowość elementów należy odnosić do sposobu funkcjonalnego powiązania poszczególnych elementów (urządzeń) infrastruktury technicznej. Przy tym wnioskodawca nie zawęził wnioskowanego zaświadczenia do infrastruktury niebędącej liniową. Powyższe prowadzi, zdaniem skarżącego, do wniosku, że mpzp na gruntach o przeznaczeniu rolniczym w ramach ich przeznaczenia uzupełniającego, dopuszcza zabudowę infrastrukturą techniczną wytwarzającą energię elektryczną ze źródeł odnawialnych w postaci tzw. farm fotowoltaicznych. Autor skargi zarzucił też nierozpoznanie zarzutu zażalenia dotyczącego wadliwego przyjęcia przez organ I instancji, że pozytywne wskazanie w planie terenu dopuszczające inwestycje, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu, stanowi warunek dopuszczalności takich inwestycji w ujęciu planistycznym. W związku z odmiennym uzasadnieniem tej kwestii przez organ II instancji, w skardze zarzucono w tym zakresie pozbawienie strony prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023.1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie organ działał na podstawie przepisów Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023.775 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., regulujących kwestię wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej, w szczególności art. 217 ustawy. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle tego należy uznać, że zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, który wydawany jest na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia stwierdzającego zgodność z ustaleniami planistycznymi uchwały Nr XII/161/15 Rady Gminy w Pawłowie z 30 października 2015 r. w sprawie zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Godów – obszar Godów I na terenie gminy Pawłów (dalej mpzp) – lokalizacji na działce nr ewide[...] w miejscowości G., na gruncie rolnym V klasy, instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW. Zaświadczenie takie ma specyficzny charakter. Nie jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności planowanej, konkretnej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien więc dokonać analizy oraz interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po dokonaniu tych czynności organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - o ile jest niezgodna - wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 października 2021 r., sygn. II SA/Gd 93/21). Powodem odmowy wydania takiego zaświadczenia było w niniejszej sprawie ustalenie, że mpzp nie przewiduje możliwości budowy takiej instalacji fotowoltaicznej na tej działce. Znajduje się ona bowiem częściowo na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RMN – tereny zabudowy mieszkaniowej w pasie około 70,0 m od linii granicznej drogi [...], a częściowo na terenie oznaczonym symbolem R – tereny rolnicze. Na tych terenach natomiast przewidziano przeznaczenie podstawowe - zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna (tereny RMN) oraz tereny rolnicze (R). Jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano natomiast usługi niestanowiące przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i obiekty budowlane związane z działalnością agroturystyczną (tereny RMN), a jako przeznaczenie uzupełniające na terenie oznaczonym symbolem R - liniowe elementy infrastruktury technicznej. To ostatnio wymienione przeznaczenie, w kontekście żądanej przez stronę treści zaświadczenia, było przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. H. D. uważał bowiem, że objęte jego wnioskiem zamierzenie inwestycyjne stanowi infrastrukturę techniczną w rozumieniu § 29 uchwały nr [...] Rady Gminy w P. w sprawie zmiany nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa G., podczas gdy w ocenie organów, planowane przedsięwzięcie nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, ani też nie mieści się w żadnym innym przeznaczeniu określonym w planie miejscowym. Co do tej pierwszej kwestii, Sąd podziela poglądy wyrażane w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, że farmy fotowoltaiczne (będące instalacjami odnawialnego źródła energii legalnie zdefiniowanymi w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2022.1378 t.j. ze zmianami), dalej ustawa z 20 lutego 2015 r., nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej ani w obecnym stanie prawnym, ani też nie stanowiły takich urządzeń w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania wskazanej wyżej zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Godów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16; z 24 kwietnia 2018 2727/17; z 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16; z 9 grudnia 2020 r. II OSK 3705/19, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 278/19; w Poznaniu z 28 listopada 2019 r. II SA/Po 291/19; w Gorzowie Wielkopolskim z 11 grudnia 2019 II SA/Go 660/19; we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r. II SA/Wr 415/19, w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20, w Kielcach z 14 września 2021 r., II SA/Ke 514/21, z 21 czerwca 2023 r., II SA/Ke 292/23). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Podzielając taką argumentację należy także zwrócić uwagę na treść uzasadnienia projektu wspomnianej wyżej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656). Zgodnie z nią, "istotą pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto należy podkreślić, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania. W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej". Trzeba ponadto zauważyć, że w rozpatrywanej obecnie sprawie przedmiotem wykładni organu wykonawczego gminy Pawłów na potrzeby rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zaświadczenia nie było to, czy planowana instalacja fotowoltaiczna o mocy do 1 MW stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, ale czy stanowi liniowy element takiej infrastruktury, stanowiący szczególny rodzaj urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro, jak to już wyżej wyjaśniono, taka instalacja, jak planowana przez skarżącego nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, to również, a nawet tym bardziej nie może stanowić liniowego elementu takiej infrastruktury, mieszczącego się również w kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, ale posiadającego dodatkowo cechę "liniowości", której, jako zasadniczej, nie ma instalacja fotowoltaiczna służąca przede wszystkim do wytwarzania energii elektrycznej, a nie do jej przesyłania. Jeśli by więc nawet rozumieć, za skarżącym, przymiot "liniowe" jako odnoszący się do elementów infrastruktury technicznej, nie zaś do samej infrastruktury (nikt nie kwestionuje, że konstrukcja instalacji fotowoltaicznej mieści w sobie również elementy o charakterze liniowym, służące do przesyłania energii w ramach takiej instalacji, np. pomiędzy poszczególnymi urządzeniami wchodzącymi w jej skład (panele, konwertery itd.), to jednak zasadniczą cechą takiej instalacji pozostaje to, że służy do wytwarzania energii elektrycznej, a nie do jej przesyłania, co w pierwszym rządzie charakteryzuje liniowe elementy infrastruktury technicznej. Ma również organ rację o ile twierdzi, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem H. D. o wydanie zaświadczenia nie mieści się w żadnym innym przeznaczeniu określonym w analizowanym planie miejscowym. W tym zakresie najpierw trzeba dostrzec, że nawet sam skarżący nie powołuje się na jakiekolwiek inne zapisy tego planu niż dotyczące urządzeń infrastruktury technicznej, a w szczególności liniowych elementów tej infrastruktury. Poza tym jednak trzeba zauważyć, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości G., gmina P., prowadziłaby w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji (tereny rolnicze), na funkcję przemysłową. Za taką bowiem należy uznać produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. To zaś w żadnej mierze nie znajduje uzasadnienia w jakichkolwiek zapisach przedmiotowego planu. Trzeba przy tym pamiętać, że przedmiotem sprawy było wyłącznie wyjaśnienie, czy istnieją podstawy do zaświadczenia, że zgodna z mpzp jest lokalizacja przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej na działce nr ewid.[...] w miejscowości G., a nie na którymkolwiek innym obszarze tego planu. Podobnie nie było przedmiotem sprawy ustalenie, czy przedmiotowy plan jest zgodny z "rysującą się na gruncie ostatnich zmian legislacyjnych tendencją prawodawcy dla uczynienia instalacji fotowoltaicznych alternatywą dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych (klas V, VI VIz i nieużytki)", jak to wywodzono w uzasadnieniu skargi. Dlatego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były zgłaszane w sprawie zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu, które w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia (por. art. 1 pkt 11 oraz art. 1 pkt 15 lit. e tiret pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 2023 r., Dz.U.2023.1688 zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 24 września 2023 r.), dotyczyły fakultatywnej treści studium i planu miejscowego w zakresie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Niezasadny był też zarzut pozbawienia strony prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Podniesione w uzasadnieniu skargi twierdzenie, że o takim pozbawieniu świadczy "w istocie odmienne uzasadnienie" rozstrzygnięcia przez organy obu instancji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dwuinstancyjność oznacza konieczność dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie konieczność dwukrotnego identycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Istotna jest natomiast konieczność utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotów oraz przedmiotu postępowania, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.