II SA/Ke 383/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2023 r. znak: SKO.IN-90/3369/35/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz E. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r. znak: SKO.IN-90/3369/35/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z 10 marca 2023 r. znak: UA-I.6727.14.2023 wydane przez w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 6 marca 2023 r. E. W. zwróciła się do Prezydenta Miasta Kielce o wydanie – w oparciu o art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – zaświadczenia o zgodności budowy, polegającej na dobudowie ganku do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykonanej bez wymaganego pozwolenia w 2019 r. Postanowieniem z 10 marca 2023 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 219 K.p.a. w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy, polegającej na dobudowie ganku do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w [...] przy [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zażaleniu na ww. postanowienie E. W. wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie żądanego zaświadczenia, argumentując że dobudowany ganek został wykonany w celu ułatwienia i zabezpieczenia wejścia z drugiej strony do budynku, nie jest dla nikogo (bezpośrednich sąsiadów) żadnym utrudnieniem i mieści się na jej działce, nie stanowiąc zarazem typowej rozbudowy budynku jednorodzinnego. Ganek był niezbędny w celu zabezpieczenia schodów wejściowych na piętro przed ich oblodzeniem, zasypaniem śniegiem, a przez to służy zapewnieniu bezpieczeństwa z ich korzystania zwłaszcza dla małoletnich dzieci. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, powołało się na art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., podkreślając że żądane zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym należało bowiem dokonać analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu. Tym samym, organ dokonuje w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści. Organ odwoławczy, mając na uwadze art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", wskazał że właściwym dla terenu, na którym znajduje się ww. obiekt budowlany, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący "KIELCE POŁUDNIE - DYMINY: OBSZAR 1 - Łanowa, OBSZAR 2 – Sukowska" w Kielcach – na podstawie uchwały Rady Miasta Kielce nr XXV/535/2012 z dnia 19 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2012 r., poz. 1647 z dnia 1 czerwca 2012 r.), zwany dalej "m.p.z.p.". Przedmiotowy budynek położony jest na obszarze funkcjonalnym oznaczonym na rysunku m.p.z.p. symbolem: 5U1. Zgodnie z § 5 pkt 10 lit. e m.p.z.p. następujące oznaczenia (wynikające z ustaleń planu) występujące na rysunku stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały, są ustaleniami obowiązującymi: U1, U2, U3, U4 - tereny zabudowy usługowej. Stosownie do § 25 ust. 1 m.p.z.p. wyznacza się tereny zabudowy usługowej U1, oznaczone na rysunku symbolami: 1U1, 2U1, 3U1, 4U1, 5U1, 6U1. Zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a m.p.z.p. dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania: 1) przeznaczenie podstawowe: a) obiekty usługowe, b) rzemiosło; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) mieszkania wbudowane wyłącznie w budynkach usługowych. Z kolei stosownie do § 25 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu: do czasu zagospodarowania zgodnego z ustaleniami niniejszego planu, dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie. Uwzględniając powyższe SKO stwierdziło, że na terenie działki objętej wnioskiem dopuszczalne jest wyłącznie takie użytkowanie, jakie istniało w chwili uchwalenia m.p.z.p. – wobec czego skarżąca nie mogła w odmienny sposób zagospodarować nieruchomości, w tym dobudować ganku. Teren oznaczony symbolem 5U1 winien być zagospodarowany w sposób przewidziany w § 25 m.p.z.p. – czyli jako tereny zabudowy usługowej. Przedmiotowy plan nie dopuszcza bowiem rozbudowy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tym terenie. W rezultacie nie jest możliwe uzyskanie żądanego zaświadczenia o zgodności z m.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. W. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa miejscowego, tj. § 25 ust. 2 m.p.z.p. poprzez ustalenie, że budowa klatki schodowej wraz z wiatrołapem (określonym przez organy mianem "ganku") narusza zakazy wynikające z tego planu, mimo że w m.p.z.p. nie ma żadnego tego rodzaju zapisu, a interpretacja zastosowana przez organ jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, gdyż w sposób drastyczny ogranicza uprawnienia właściciela (osoby dysponującej prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), w tym prawo zabudowy. Organ nadzoru budowlanego, zdaniem strony, nie rozważył zastosowania w sprawie przepisu art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budyń mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Natomiast prawidłowa kwalifikacja inwestycji niewątpliwie rzutuje na ocenę jej zgodności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., dokonaną przez Prezydenta Miasta Kielce. Przebudowa nie jest rozbudową. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi było postanowienie SKO w Kielcach utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia żądanej treści. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpatrywanym przypadku skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budowy polegającej na dobudowie ganku, wykonanej w 2019 roku, do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...]. W podstawie prawnej postanowienia Prezydenta Miasta Kielce wskazano przepis art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.". Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia właśnie w oparciu o ww. przepis, zgodnie z którym w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należy m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Tego rodzaju zaświadczenie należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Zaświadczenie takie jest zaświadczeniem specyficznym. Nie jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego (rozbudowy) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien więc dokonać analizy oraz interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po dokonaniu tych czynności organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - o ile jest niezgodna - wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 października 2021 r., sygn. II SA/Gd 93/21). Przede wszystkim należy podnieść, że w niniejszym przypadku nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a u.P.b. Z samej skargi wynika, że jest to zarzut skierowany do organów nadzoru budowlanego albowiem organ rozpatrujący wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z m.p.z.p. nie stosuje ww. przepisu, opierając się co najwyżej przy rozważeniu potrzeby wydania zaświadczenia na art. 48b ust. 2 pkt 1 u.P.b. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej w kwestii kwalifikacji wykonanych robót jako przebudowy – mogącej rzutować na ich ocenę w świetle przepisów m.p.z.p. – z wniosku skarżącej wynikało, że żądała zaświadczenia o zgodności "budowy polegającej na budowie ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego" wykonanej bez wymaganego pozwolenia. Skoro zaś "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego (por. art. 3 pkt 7a u.P.b.), to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku (por. m.in. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 199/20). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że teren, na którym znajduje się należąca do skarżącej nieruchomość, to jest działka o nr ewid. [...], jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "KIELCE POŁUDNIE - DYMINY: OBSZAR 1 - Łanowa, OBSZAR 2 – Sukowska" przyjętym uchwałą Rady Miasta Kielce nr XXV/535/2012 z dnia 19 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2012 r., poz. 1647), zwanym również w dalszej części uzasadnienia "m.p.z.p.". Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek położony jest na obszarze oznaczonym na rysunku m.p.z.p. symbolem 5U1. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 10 lit. e i § 25 ust. 1 m.p.z.p. teren oznaczony m.in. jako U1 stanowi teren zabudowy usługowej. Zgodnie zaś z § 25 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a m.p.z.p. dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania: 1) przeznaczenie podstawowe: a) obiekty usługowe, b) rzemiosło; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) mieszkania wbudowane wyłącznie w budynkach usługowych. Z kolei stosownie do § 25 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu: do czasu zagospodarowania zgodnego z ustaleniami niniejszego planu, dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie. Na podstawie powyższych uregulowań m.p.z.p. organy obu instancji wywiodły, że nie jest dopuszczalna rozbudowa budynku jednorodzinnego polegająca na dobudowaniu ganku. Na terenie działki skarżącej dopuszczalne jest bowiem wyłącznie takie użytkowanie jakie istniało w chwili uchwalenia m.p.z.p., w związku z czym skarżąca nie mogła w odmienny sposób zagospodarować nieruchomości, w tym dobudować ganku. Teren oznaczony jako 5U1 powinien być zagospodarowany w sposób przewidziany w § 25 m.p.z.p., czyli jako tereny zabudowy usługowej. W ocenie Sądu ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. – na datę wydania zaskarżonego postanowienia – z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej także dalej "u.p.z.p.", ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepisy u.p.z.p. stanowią doskonały przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze - wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie - być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie zakazy nie mogą być domniemywane (por. m.in. wyroki NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2132/12, z 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1087/17). Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia, co w tym przypadku znajduje swój wyraz w zasadzie in dubio pro libertate. Innymi słowy, wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyroki NSA z 26 maja 2021 r., sygn. II OSK 2496/21, z 27 maja 2021 r., sygn. II OSK 2542/18). Każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie zatem dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (wyroki NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, z dnia 25 marca 2021 r., sygn. VII SA/Wa 305/21). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08), stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Jeśli przyjąć – brak jest bowiem w aktach postępowania jednoznacznych informacji w tym zakresie, choć organy okoliczności tej nie kwestionowały – że budynek skarżącej, będący budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym – istniał w dacie uchwalenia m.p.z.p., to trudno uznać, by w świetle przytoczonych wyżej przepisów tej uchwały niedopuszczalną była jakakolwiek jego rozbudowa. Przede wszystkim m.p.z.p. nie zawiera przepisu, z którego taki wyraźny zakaz by wynikał. Po drugie, przywoływany przez organy przepis § 25 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. stanowi: "sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu: do czasu zagospodarowania zgodnego z ustaleniami niniejszego planu, dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie". W ocenie Sądu dobudowa ganku wiąże się nierozerwalnie z mieszkalną funkcją istniejącego budynku, a tym samym stanowi wyraz dotychczasowego sposobu użytkowania terenu – w zgodzie z przytoczonym właśnie przepisem m.p.z.p. Odmienna interpretacja zapisów planu miejscowego, nie przewidującego wyraźnego zakazu rozbudowy budynków istniejących w czasie jego uchwalania, stanowiłaby w tej sytuacji wyraz rozszerzającej wykładni planu miejscowego na niekorzyść właściciela nieruchomości, a w konsekwencji prowadziła do nieuprawionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zasadny jest zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez organy przepisów § 25 ust. 2 m.p.z.p., a w konsekwencji doszło także do naruszenia art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej argumentację.