II SA/Ke 361/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Bodzentynie z dnia 31 marca 2011 r. nr III/21/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Dnia 31 marca 2011 r., Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz.1493 ze zm.) zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 3 tego aktu postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W uzasadnieniu powyższego zarzutu Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma charakter generalny, gdyż kierowany jest do nieograniczonego kręgu adresatów, jak również abstrakcyjny, ponieważ zawiera on regulacje mające zastosowanie w powtarzalnych okolicznościach. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia jej w życie jest jej ogłoszenie. Prokurator wskazał na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do art. 13 pkt 2 ww. ustawy, akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc, jak wyjaśnił skarżący, warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. W związku z tym wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia również narusza prawo w sposób istotny. Prokurator podniósł także inne zarzuty dotyczące § 1 i § 2 Rozdziału I, § 16 zdanie 2, § 17 pkt 2 i pkt 3, § 20 Rozdziału II oraz § 1 Rozdziału III załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały, z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowych zawartych w art. 9a ust. 3-5, ust. 10, ust. 11-12 i ust. 15, art. 9b ust. 1-2 oraz art. 9c ust. 2-3 u.p.p.r. lub powtórzenia (z modyfikacją w niektórych przypadkach) przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. [...] z uwagi na zarzut dotyczący zaniechania opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zarzutów określonych w tiret dwa (w części odnoszącej się do § 1), trzy (§ 16) i sześć (§ 1 Rozdziału III) oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Zdaniem organu, słusznie skarżący podniósł, że do wejścia w życie aktu prawa miejscowego konieczna jest jego odpowiednia publikacja. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie weszła w życie jako akt prawa miejscowego z uwagi na brak właściwej promulgacji, to jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Organ podkreślił, że podmioty kwalifikowane określone w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w tym prokurator, na skutek nowelizacji z 2017 r. (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r. poz. 935), mogą zaskarżać akty prawne jednostek samorządu terytorialnego nie mające statusu aktów prawa miejscowego - w sposób nie skrępowany żadnym terminem, przy czym dotyczy to tylko tych aktów, które podjęte zostały po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, a więc po dniu 1 czerwca 2017 r. W ocenie organu, w niniejszej sprawie, jako, że zaskarżoną uchwałę niestanowiącą aktu prawa miejscowego, podjęto w 2011 r., termin na złożenie skargi wynosił 6 miesięcy i upłynął, więc skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W dalszej części pisma Rada Miejska odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi. W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr [...] Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga P. K. jest zasadna. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK [...], wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa [...], wyrok WSA w Ł. z 15 marca 2019 r., III SA/Łd [...], wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr [...], wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke [...]). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK [...] pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale - będącej podustawowym aktem wykonawczym - mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Podjęcie [...] przez Radę Miasta z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK [...], wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po [...], dostępne j.w.). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 zaskarżonej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności w całości. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do stanowiska organu, że "skoro zaskarżona uchwała nie weszła w życie jako akt prawa miejscowego z uwagi na brak właściwej promulgacji, to jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego", wskazać należy, że o kwalifikacji aktu jako aktu prawa miejscowego decyduje, po pierwsze - charakter norm prawnych, a po drugie - kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów. Jak już wskazano na wstępie, normy prawne zawarte w zakwestionowanej uchwale - będącej podustawowym aktem wykonawczym - mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Tym samym wniosek organu o odrzucenie skargi uznać należy za niezasadny. Sumując, skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jej niepromulgowanie stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.