II SA/Ke 325/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 30 grudnia 2016 r. nr XIX/69/2016 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica stwierdza nieważność § 14 ust. 2 regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w zakresie, w jakim zobowiązuje właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi do przeprowadzania na terenie takich nieruchomości obowiązkowej deratyzacji.

Rady Miejska w Stopnicy, po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku Zdroju, w dniu 30 grudnia 2016 podjęła na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz.1515), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zmianami), uchwałę nr XIX/69/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W § 14 ust. 1 pkt 1 wymieniła jako jeden z obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a w ust. 2 § 14 zobowiązała właścicieli nieruchomości, o których mowa w punkcie 1 do przeprowadzania deratyzacji w obrębie swojej nieruchomości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Busku - Zdroju zaskarżył § 14 ust. 2 regulaminu, w zakresie obejmującym zobowiązanie właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi do przeprowadzania na terenie takich nieruchomości obowiązkowej deratyzacji, domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zarzucił obrazę art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi obowiązku przeprowadzenia na terenie swoich nieruchomości deratyzacji w miarę potrzeby, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, nie daje natomiast upoważnienia do zobowiązywania właścicieli do przeprowadzania deratyzacji. W odpowiedzi na skargę Gmina Stopnica podniosła, że skarga Prokuratora została uwzględniona, gdyż uchwałą nr XXIII.25/2017 z 31 maja 2017 r. uchylono zaskarżoną uchwałę i wprowadzono nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica. W związku z tym domagała się umorzenia postępowania. W piśmie z 27 czerwca 2107 skarżący oświadczył, że nie cofa skargi pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, gdyż mogła ona wywołać skutki prawne w czasie jej obowiązywania. Zaskarżenie tej uchwały ma na celu stwierdzenie nieważności ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1289). Zgodnie z jej art. 4 ust. 1, w brzmieniu obowiązujacym zarówno w dacie podejmownia zaskarzonej uchwały jak i obecnie, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej regulaminem; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, odnoszącym się do deratyzacji, przewidziano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Tymczasem w zakwestionowanym przez Prokuratora § 14 ust. 2 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi do przeprowadzania obowiazkowej deratyzacji. Tak więc niewątpliwie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 powołanej wyżej ustawy ani też żaden inny przepis nie upoważnia rady gminy do wskazania podmiotu zobowiązanego do przeprowadzania deratyzacji, a w szczególności do nałożenia takiego obowiązku na właścicieli nieruchomości. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy jest zobowiązana tylko do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 13 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3026/14, opubl. Lex nr 2143534), wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości wynika z ustawy. Mając pożysze na uwadze, ponieważ uchwała w zaskarżonym zakresie w istotny sposób narusza prawo, należało stwierdzić jej nieważność w zaskarżonej części, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku Gminy o umorzenie postepowania albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zauważyć należy, że przez podjęcie przez Radę Miejską w Stopnicy nowej uchwały i i stwierdzenie w niej, że uchwała Nr XIX/69/2016 z 30 grudnia 2016 r. traci moc doszło tylko do jej wyeliminowania z porządku prawnego ze skutkiem ex nunc, a więc z dniem wejścia w życie uchwały z 31 maja 2017 r. Tymczasem stwierdzenie nieważności powoduje skutek ex tunc, a więc taki, że od poczatku uchwała jako nieważna nie wywołuje żadnych skutków. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały (stwierdzenie utraty mocy w związku z wejściem nowego aktu regulującego tę samą materię) nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Ponadto uchylenia uchwały, czy też stwierdzenia, że utraciła ona moc, nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Organ jest uprawniony do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego, a w rozpatrywanej sprawie organ nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, czego domagała się strona skarżąca. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.