II SA/Ke 299/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu Ostrowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 24 grudnia 2020 r. znak: PNK.I.4130.59.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę.

Uchwałą z dnia [...] Rada Powiatu [...], działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 920), zwanej dalej u.s.p., odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. B., zatrudnionym w [...](§ 1). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., stwierdził nieważność w całości ww. uchwały, wskazując na naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 22 ust. 2 u.s.p. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano, że Rada Powiatu nie dokonała ustaleń faktycznych potwierdzających, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy przez jego pracodawcę jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tym zakresie ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że "zachodzi podejrzenie, iż przyczyną rozwiązania stosunku pracy może być pełnienie mandatu radnego". Z treści uzasadnienia uchwały nie wynika jednak, aby jakikolwiek obiektywny materiał dowodowy potwierdzał tę tezę. Pracodawca jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem pełniącym mandat radnego wskazał fakt, że pracownik ten "wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem i celem", co wynika z informacji uzyskanych przez pracodawcę i poczynionych przez niego ustaleń. Zdaniem organu nadzoru takie przewinienie, zgodnie z poglądami judykatury, może stanowić nawet podstawę rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę bez wypowiedzenia z pracownikiem jako naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Nie można natomiast zaaprobować poglądu, że tego rodzaju przewinienie pracownicze powinno być objęte ochroną prawną na mocy art. 22 ust. 2 u.s.p. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Powiat [...], podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 w związku z art. 77 i art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, że Rada Powiatu [...] nie była uprawniona do podjęcia uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w sytuacji, gdy z motywów przedstawionych przez pracodawcę radnego nie wynikała przyczyna wynikająca z wykonywania mandatu przez radnego, jak również, że odmowa wyrażenia przez Radę Powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym "może nastąpić tylko w sytuacji określonej w art. 22 ust. 2 u.s.p.", co jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, w sytuacji w której prawidłowa wykładnia przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. winna prowadzić do konkluzji, że rada powiatu jest uprawniona po przeanalizowaniu ustalonego stanu faktycznego do podjęcia uchwały w zakresie wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym; 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie była oparta na prawie i prawidłowych ustaleniach stanu faktycznego w sytuacji, w której przed wydaniem przedmiotowej uchwały Rada Powiatu [...] zgromadziła i przeanalizowała materiał dowodowy zgodnie z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru wniósł o: - uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, - zasądzenie kosztów sądowych według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione zarządzeniem z dnia 17 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Powiatu [...] dotyczy aktu nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., i została wniesiona na podstawie art. 85 ust.. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi – przez pryzmat cyt. regulacji, należy stwierdzić, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone w dniu 28 grudnia 2020 r., a skargę wniesiono w dniu 25 stycznia 2021 r. Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze z dnia [...] zostało wydane na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, który to wymóg został spełniony – wobec doręczenia zakwestionowanej uchwały Wojewodzie [...] w dniu 27 listopada 2020 r. Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W tym miejscu zaakcentować należy, że jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Analiza całości cyt. przepisu art. 79 u.s.p., w szczególności jego ust. 4, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały musi być uzasadnione wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Przechodząc do podstawy prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Na kanwie tego przepisu judykatura wypracowała jednolite stanowisko, podkreślając że rada powiatu co do zasady może wyrazić zgodę lub nie wyrażać zgody na rozwiązanie stosunku pracy, natomiast ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podkreśla się przy tym, że odmienna wykładnia, polegająca na tym, że rada powiatu ma obowiązek – co do zasady – wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a odmowa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu nie znajduje uzasadnienia. Tym samym wykładnia art. 22 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.p. prowadzi do wniosku, że rada powiatu nie ma obowiązku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu i może odmówić wyrażenia takiej zgody, jeżeli istnieją do tego racjonalne podstawy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1208/16, LEX nr 2083392). Jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada powiatu ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1445/1, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Treści przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. – który, po pierwsze, stanowi że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem, a po drugie, że rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej swobodnemu uznaniu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada powiatu mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Natomiast uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 22 ust. 2 u.s.p. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. o sygn. akt II OSK 2532/17, dostępny j.w.). W wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt: III SA/Lu 247/08 (Lex nr 511513), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników mających realizować określone zadania, a przesłanką do odmowy zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem radnego (por. S. Gajewski, Glosa do wyroku WSA z dnia 7 października 2008 r., III SA/Lu 247/08, LEX/e). W tym miejscu należy podkreślić, że żadne przepisy ustaw samorządowych nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. W rezultacie, w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 3133/13, dostępny j.w.). Skoro uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, dotyczy indywidualnych praw, mianowicie praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy, to powinna być przekonująco uzasadniona – ze szczegółowym wskazaniem konkretnych okoliczności, stanowiących podstawę uznania, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. o sygn. akt II OSK 2532/17, dostępny j.w.). Powyższym wymogom Rada Powiatu [...] nie sprostała – na co trafnie wskazał organ nadzoru, podejmując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze. Mianowicie, w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały stwierdzono, że: - wnioskujący o udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pracodawca - [...] uzasadnił to stwierdzeniem, że radny "wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem i celem", - ww. [...] "nie wyartykułowało innych argumentów ani faktów ponad treść stwierdzenia", - pracownik (radny), odnosząc się do przedstawionego zarzutu stwierdził, że "zgodnie z zaleceniem lekarza i rehabilitanta istniała konieczność aktywności ruchowej z tym, że bez obciążania stawu kolanowego i chodzenia na miękkim podłożu (...) jego aktywność można scharakteryzować jako aktywność intelektualną, gdyż w żaden sposób nie mogła eskalować kontuzji, która stała u podstaw zwolnienia lekarskiego tj. urazu stawu skokowego i stawu kolanowego". Działając w oparciu o powyższe Rada Powiatu przyznała, że "co prawda nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska pracodawcy", stwierdzając jednak, że "uwzględniając kategoryczność odmowy zgody w sytuacji, gdy przyczyna mogła wynikać z wykonywania mandatu radnego wynikająca z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p., powinna mieć pewność, że wniosek nie jest podyktowany tymi przyczynami. Wyjaśnienia pracownika adresowane do pracodawcy, wskazujące, że pracodawca podjął informacje na podstawie anonimu daje podstawy do przyjęcia hipotetycznej tezy, że intencją anonimowanego zawiadamiającego mogą być przyczyny tkwiące w zdarzeniach związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu". W rezultacie, "analizując treść wniosku pracodawcy, wyjaśnień pracownika i ograniczonej możliwości badania stanu faktycznego przez Radę Powiatu, zachodzi podejrzenie, iż przyczyną rozwiązania stosunku pracy może być pełnienie mandatu radnego. Sytuacja ta nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy nie była przyczyna wynikająca z pełnienia mandatu radnego, tym bardziej że jak wyżej wykazano, postępowanie pracownika w czasie zwolnienie lekarskiego nie opóźniało powrotu do zdrowia i podjęcia obowiązków pracowniczych". Odnosząc się do uzasadnienia zakwestionowanej uchwały zauważyć trzeba, że Rada Powiatu, w odniesieniu do ustanowionej w art. 22 ust. 2 u.s.p. przesłanki, która warunkuje odmowę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ("jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu") unika jednoznacznych stwierdzeń w tym zakresie, posługując się trybem przepuszczającym, niedokonanym. Wskazuje na to użycie następujących sformułowań: - "przyczyna (zwolnienia) mogła wynikać z wykonywania mandatu radnego", - "przyjęcia hipotetycznej tezy, że intencją anonimowanego zawiadamiającego mogą być przyczyny tkwiące w zdarzeniach związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu", - "zachodzi podejrzenie, iż przyczyną rozwiązania stosunku pracy może być pełnienie mandatu radnego", - "Sytuacja ta nie pozwala jednoznacznie ustalić czy podstawą rozwiązania stosunku pracy nie była przyczyna wynikająca z pełnienia mandatu radnego". W rezultacie należy podzielić stanowisko organu nadzoru, który stwierdził dowolność w zakresie zastosowania przez Radę Powiatu ochrony prawnej stosunku pracy z radnym na podstawie cyt. wyżej art. 22 ust. 2 u.s.p. Jak już to wyżej wskazano, obowiązkiem tego organu jednostki samorządu terytorialnego było wykazanie (nie zaś ogólne powołanie się na stanowisko radnego w kontekście złożonego anonimu) przyczyn usprawiedliwiających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy. W tym zakresie Rada Powiatu nie mogła ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zaakcentować zarazem trzeba, że organ ten nie mógł wkroczyć w kompetencje sądu pracy i oceniać zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym (z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok NSA dnia 24 października 2018 r. o sygn. akt II OSK 2532/17, dostępnym j.w.). Tymczasem Rada Powiatu to właśnie uczyniła, cyt.: "odnosząc się do kwestii wykonywania określonych czynności w czasie korzystania ze zwolnienia lekarskiego należy podkreślić, jak to potwierdza orzecznictwo, że istotne jest jakie czynności są podejmowane i czy mają one wpływ na proces i czas powrotu do zdrowia odzyskania sprawności koniecznej do wykonywania zadań". Pogląd ten uzupełniono w skardze, wskazując że zgodnie z wyrokiem SN z dnia 10 sierpnia 2000 r. o sygn. akt I PKN 757/99 nawet "ustalenie, że pracownik w czasie zwolnienia lekarskiego uczestniczył w grze sportowej nie wystarcza do przypisania mu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych stanowiącego podstawę do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika". Przedstawionego stanowiska Rady Powiatu nie sposób zaakceptować, zwłaszcza że omówiona wyżej, przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykładnia art. 22 ust. 2 u.s.p. uwzględnia uprawnienie radnego – tak jak każdego innego pracownika – do wykazania przed sądem pracy, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Natomiast w przypadku gdyby rada powiatu mogła odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, doszłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. o sygn. akt II OSK 2532/17, LEX nr 2619605). Skoro celem regulacji art. 22 ust. 2 u.s.p. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinien ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] Lex). Końcowo jeszcze raz podnieść należy, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego i jest ograniczona do zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wobec powyższego rada powiatu nie dokonuje oceny zasadności rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2018 r. o sygn. akt II SA/Bd 470/17, LEX nr 2451136). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.