II SA/Ke 287/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Emilia Czarnecka (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2026 r. sprawy ze skargi R. G. na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. Nr IX/46/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 613 obręb 0014 Wilczyce gmina Wilczyce, na terenie oznaczonym symbolem 58RZ; II. zasądza od Gminy Wilczyce na rzecz R. G. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Dnia 14 listopada 2011 r. Rada Gminy Wilczyce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy Wilczyce nr XIII/74/2004 z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy oraz stwierdzając, że plan jest zgodny z treścią uchwały Rady Gminy Wilczyce nr XXXVI/190/2006 z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilczyce, podjęła uchwałę nr IX/46/2011 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy. Zgodnie z § 193 pkt 1 lit. a i b Planu, cyt.: "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 58 RZ ustala się: 1) Przeznaczenie terenu: a) Tereny upraw rolniczych, b) Tereny łąk i pastwisk." Na mocy § 193 pkt 2 lit. d Planu, cyt.: "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: Zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów: - dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze, - na terenie ustala się zakaz zabudowy, - dla terenów 58RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5. Na mocy § 193 pkt 3 lit. b Planu, cyt.: "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: Obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3." R. G. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w zakresie uregulowań planistycznych dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] w części oznaczonej symbolem 58RZ i 01KDL. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), jak również art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie, że przy przyjmowaniu planu miejscowego istotnie naruszone zostały zasady jego sporządzania poprzez: - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dla celów kształtowania polityki przestrzennej, o czym stanowi art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ale w celu zablokowania zamierzeń inwestycyjnych w tym budowlanych, - naruszenie własności prywatnej (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jak również ich nierozważenie (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), ponieważ interesowi skarżącego został przeciwstawiony nieaktualny interes publiczny, niezgodny z pozostałym obszarem sąsiednim, - naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia planistycznych ograniczeń. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o : 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; 2) przeprowadzenie dowodu z wezwania Wójta Gminy Wilczyce nadanego listem poleconym nr 00859007734503471360, wypisu z ustaleń planu z dnia 26 stycznia 2026 r., wydruku z księgi wieczystej [...] na okoliczność treści tych dokumentów; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo i wymaga weryfikacji przez sąd administracyjny. Wskazując na kryteria legalności stosowane przy kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaakcentować należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oprócz prawa własności i potrzeb interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości w tym przepisie wymienione. Rzeczą więc organu jest rzetelne wykazanie w postępowaniu sądowym, że rozwiązania przyjęte w zaskarżanym planie miejscowym podjęte zostały z właściwym uwzględnieniem wszystkich wartości chronionych prawem. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę praworządności, proporcjonalności, czy równości (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP). Organy gminy, wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą respektować wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności. Postanowienia zaskarżonej uchwały na terenie działki skarżącego, oznaczonym na rysunku planu symbolami 58RZ, przeznaczającymi ten teren na cele rolnicze i tereny zabudowy zagrodowej, uniemożliwiają lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje zaś na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka sytuacja stanowi zaś przekroczenie granic władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie jego działki, w granicach oznaczonych w planie symbolem 58RZ. Działka skarżącego w kontekście zapisów § 32 ust. 9 pkt 1 m.p.z.p. (58RZ) obejmuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem. Wyznaczenie granic tych terenów, powodujących istotne ograniczenia prawa własności, powinno jednak również znajdować swoje merytoryczne uzasadnienie, którego w tym przypadku zabrakło. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości, czy proporcjonalności. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne, tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W ocenie skarżącego, Rada Gminy w Wilczycach, stosując oznaczenie 58RZ, jako upraw rolniczych tereny łąk i pastwisk na działce o nr ewid. [...] położonej w [...], w tym ograniczenie prawa własności poprzez oznaczenie terenów ww. działki jako teren upraw rolniczych bez prawa zabudowy, przekroczyła wyżej opisane zasady. Tereny te są w bliskim sąsiedztwie działek o zupełnie innym przeznaczeniu. Po drugie zostały de facto wyrwane z układu urbanistycznego, bez jakichkolwiek argumentów rzeczywistego zagospodarowania. W ocenie skarżącego, przyjęte przez Radę Gminy środki są rażąco nieproporcjonalne do osiągnięcia powyższego celu, co powoduje przekroczenie władztwa planistycznego. Ponadto wprowadzone przez organ planistyczny postanowienia całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Należało zatem uznać, że Rada Gminy dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego. Zakazanie nawet zabudowy siedliskowej nie jest proporcjonalne do pozostałego obszaru intensywnej zabudowy już istniejącej. Co więcej, zakaz ten nie może być traktowany jako środek racjonalny i niezbędny, a przy tym najmniej uciążliwy, służący osiągnięciu celu planistycznego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wilczyce uznała skargę za zasadną i wniosła o jej uwzględnienie w całości oraz nieobciążanie jej kosztami. Organ za prawidłowe uznał stanowisko skarżącego, że w przypadku wskazanej działki doszło do przekroczenia przez Gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. Zdaniem organu, tereny te są w bliskim sąsiedztwie działek o zupełnie innym przeznaczeniu, co uzasadnia przyjęcie, że zostały wyrwane z istniejącego ładu urbanistycznego bez argumentów rzeczywistego zagospodarowania. Nadto ochrona tego terenu przed zabudową poprzez wprowadzenie postanowienia całkowitego zakazu zabudowy, nie jest proporcjonalna do pozostałego obszaru intensywnej zabudowy już istniejącej. Zakaz zabudowy nie może być traktowany jako środek racjonalny i niezbędny, a przy tym najmniej uciążliwy, służący osiągnięciu celu planistycznego. W związku z powyższym, według organu, skarżący słusznie zarzuca, że taka sytuacja narusza zasadę proporcjonalności. Na rozprawie w dniu 30 września 2026 r. sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.") postanowił odmówić przeprowadzenia dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst tedn. Dz. U. z 2024 r., poz.1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r., nr IX/46/2011, w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy (dalej też jako "Plan"), obejmująca swym zakresem działkę należącą do skarżącego o nr ewid. [...]. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobowiązany był do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna. Jak stanowi bowiem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa wyżej, jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662, a na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), dalej: "u.s.g.", na którym oparto skargę. Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonego aktu, w niniejszej sprawie przepis ten będzie miał zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przytoczonym wyżej, wymagającym, aby skarżący przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta 14 listopada 2011 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., można wnieść w każdym czasie), skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował pismem datowanym na 27 lutego 2026 r. (data wpływu do organu 2 marca 2026 r.). Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60). Bezspornym jest, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym skarżący mógł wnieść skargę przed upływem 60 dni od daty wniesienia tego wezwania. Pismo zawierające skargę zostało złożone w organie w dniu 28 kwietnia 2026 r., a zatem termin, o jakim mowa wyżej, został zachowany. Kolejną przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny. Skarżący jest właścicielem działki oznaczonej w ewidencji numerem [...], położonej w miejscowości [...], której dotyczy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalający przeznaczenie terenu i określający sposoby zagospodarowania tej działki na terenach oznaczonych w Planie symbolami: 58RZ i 01 KDL. Skarżący wskazał, że interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wskazanej działki wynika z przysługującego mu prawa własności do tej działki, a naruszenie tego interesu polega na pozbawieniu go prawa do jej zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel działki objętej postanowieniami skarżonego Planu zagospodarowania przestrzennego, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą Plan. Ustalenia w Planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania działki skarżącego, w tym zakazu jej zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżącego związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowego terenu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy tym pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, publ. www.orzeczemia.nsa.gov.pl). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się - obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. - również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 7 marca 2019 r., IV SA/Po 1189/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zauważyć, że prawidłowość trybu, w jakim doszło do uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy była już przedmiotem oceny tut. Sądu przy rozpatrywaniu skarg na powyższą uchwałę w sprawach m.in. o sygn. akt: II SA/Ke 439/19, II SA/Ke 308/21, II SA/Ke 296/22, II SA/Ke 965/21, II SA/Ke 630/24, II SA/Ke 274/25. Sąd orzekając merytorycznie w ww. sprawach dokonał już kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym hipotezą art. 28 u.p.z.p. stwierdzając, że tryb podjęcia tej uchwały nie został naruszony. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również wad w ww. zakresie nie dostrzegł. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, Rada Gminy, podejmując uchwałę, zgodnie z którą dla działki nr ewid. nr [...]ustalono przeznaczenie terenu: teren upraw rolniczych tereny łąk i pastwisk (58RZ), wprowadzając zakaz zabudowy, naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego i przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Plan w tym zakresie zakazuje bowiem skarżącemu na działce nr ewid. [...] na terenie oznaczonym symbolem 58RZ wszelkiej zabudowy. Jest bezsporne, że jest to grunt rolny, o czym stanowi wypis z księgi wieczystej zawartej w aktach sprawy i treść skargi. Zgodnie z Planem ww. działka rolna położona jest na terenie oznaczonym symbolem: – 58RZ - tereny upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk, dla których w zakresie zagospodarowania terenu ustala się zakaz zabudowy (§ 193 pkt 1 lit. a i b, pkt 2 lit. d tiret drugie), dla terenów 58RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5 (§ 193 pkt 2 lit. d tiret trzecie), – 01KDL - bez nazwy, droga lokalna L, w liniach rozgraniczających wg rysunku planu. W tym kontekście należało uznać, że powołane w skardze regulacje planu naruszają interes prawny skarżącego, kwestionującego obowiązujący na jego działce zakaz jakiejkolwiek – ujętej zarówno przez lokalnego prawodawcę, jak i przez stronę w sposób ogólny – zabudowy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że tutejszy Sąd w sprawach o sygn. akt: II SA/Ke 965/21, II SA/Ke 350/25 i II SA/Ke 73/26 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), rozpatrując skargi na tę samą uchwałę Rady Gminy Wilczyce, co zaskarżona obecnie przez stronę – tj. z dnia 14 listopada 2011 r. nr IX/46/2011 – stwierdzał nieważność tego aktu w zakresie m.in. regulacji, które odnosiły się do działek poszczególnych skarżących położonych na obszarze o symbolu 58RZ (tak jak w niniejszej sprawie), dotyczącego również działki strony nr [...] – tj. terenów upraw rolniczych, łąk i pastwisk. U podstaw skarg wnoszonych w tym zakresie legła – tożsama z obecnie podnoszoną przez stronę – argumentacja o pozbawieniu właścicieli tych działek prawa ich zabudowy działki i w ten sposób niedopuszczenie do rolniczego wykorzystania terenu. Zauważyć przy tym trzeba, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Zawarte w planie ustalenia dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, w tym zakazu jej zabudowy, wpływają bowiem na jego sytuację prawnomaterialną, związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego prawa własności do tej nieruchomości. W niniejszej sprawie Rada Gminy, podejmując uchwałę, zgodnie z którą dla działki nr [...], ustalono przeznaczenie o symbolu 58RZ – teren upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk, z zakazem zabudowy – naruszyła, zdaniem skarżącego, zasady sporządzania planu miejscowego i przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Plan w tym zakresie zakazuje bowiem skarżącemu na działce ww. działce wszelkiej zabudowy. W konsekwencji, zaskarżone postanowienia uchwały na terenie ww. działki uniemożliwiają lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do prowadzenia działalności rolniczej – którą dopuszcza przecież lokalny prawodawca, kwalifikując obszar o symbolu 58RZ jako teren upraw rolniczych. W tym miejscu trzeba zauważyć, że ochrona gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej "u.o.g.r.l.", przejawia się w szczególności w tym, że – jak stanowi art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. – na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego powyższych zgód dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Stosownie zaś do art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. ilekroć w ustawie mowa jest o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Z kolei gruntami leśnymi, w rozumieniu ww. ustawy (art. 2 ust. 2), są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Z przepisów u.o.g.r.l. wynika zatem: po pierwsze, że grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej, przy czym ochroną tą objęte są użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne; po drugie – co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – że zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki, urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny; nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiekty budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. W tym ostatnim zakresie w taki właśnie sposób wypowiedział się tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z 7 kwietnia 2022 r. wydanym w ww. o sprawie sygn. akt II SA/Ke 965/21 – w odniesieniu do możliwości zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych – która dotyczyła tej samej uchwały Rady Gminy Wilczyce, co zaskarżona w niniejszej sprawie – również w zakresie działki znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem 58RZ. W uzasadnieniu tego orzeczenia wyrażono pogląd – w całości podzielany przez tut. Sąd w składzie obecnie orzekającym – że "stosownie do § 7 pkt 25 zaskarżonej uchwały, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, wysokości budynków, poziomie terenu, kondygnacji – należy przez to rozumieć pojęcia według definicji określonych w prawie budowanym i właściwych rozporządzeniach wykonawczych w brzmieniu na dzień uchwalenia niniejszego planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". W tym kontekście tutejszy Sąd w powołanym orzeczeniu trafnie przyjął, że zaskarżony plan zakazuje skarżącemu [...] na terenie oznaczonych w tym Planie symbolami (...) 58RZ, czyli na terenie upraw rolniczych, na których dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze, wszelkiej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. W konsekwencji zatem postanowienia zaskarżonej uchwały na terenie działki oznaczonej na rysunku planu symbolem 58RZ, przeznaczające ten teren na cele rolnicze uniemożliwiają lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Podczas gdy - jak wyjaśniono powyżej - ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka sytuacja stanowi zaś przekroczenie granic władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem uzasadnienia, w każdym razie ani w uzasadnieniu uchwały, ani w dokumentach planistycznych Sąd nie odnalazł wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie jego działek, w granicach oznaczonych w planie symbolem [...] 58RZ. W każdym razie, jak stwierdził Sąd w cyt. orzeczeniu, takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny, na których występują podlegające ochronie użytki rolne. Powyższe rozważania znajdują w pełni zastosowanie do działki skarżącego znajdującej się na terenie oznaczonym w Planie symbolem 58RZ i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela. Okoliczności tych nie kwestionuje organ, który w odpowiedzi na skargę uznał ją za zasadną, w szczególności co do zarzucanego przez stronę naruszenia zasady proporcjonalności i równości. W rezultacie, w ocenie Sądu, dopuszczenie na terenie działki skarżącego – znajdującej się na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem 58RZ – zabudowy zagrodowej umożliwi stronie rolnicze wykorzystanie tego terenu (dopuszczone planem), nie naruszając zarazem zasad ochrony przewidzianych w ustawi o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro bowiem w świetle tej ostatniej ustawy realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa1267/17, Lex nr 2425373). W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują zarzuty skargi, które kwestionują prawo Gminy Wilczyce do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działki skarżącego, zakazując nań zabudowy zagrodowej. Ograniczenia te prawodawca lokalny wprowadził bowiem w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W tym zakresie podkreślić warto, że ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy zagrodowej na terenie działki skarżącego objętej symbolem 58RZ (tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk). Przyznaje to zresztą sam organ w odpowiedzi na skargę, wskazując, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, bez argumentów co do rzeczywistego zagospodarowania działki. W tym kontekście, wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi należy ocenić w niniejszej sprawie – zgodnie z zarzutami skargi – jako naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W świetle powyższych ustaleń Sąd – mając na uwadze cyt. wyżej treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uznał, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej na działce skarżącego na terenie oznaczonym w planie symbolem 58RZ zakazuje zabudowy zagrodowej, została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Równocześnie jednak, w świetle powyżej omówionej ochrony gruntów rolnych, Sąd nie znalazł podstaw do unieważnienia uchwały w zakresie, w jakim uchwała ta na terenie nieruchomości skarżącego zakazuje zabudowy innej niż zagrodowa. Podkreślić należy, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę. Końcowo wymaga jeszcze wskazania, że § 193 pkt 2 lit. d tiret trzecie uchwały stanowi, że dla terenów 58RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 5. Jak wynika z analizy rysunku Planu, na terenie działki nr [...] przebiega linia elektroenergetyczna o napięciu 110 kV. Należy zatem wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], na terenie oznaczonym symbolem 58RZ, oraz dopuszczenie na terenie działki skarżącego zabudowy zagrodowej nie wyłącza obowiązywania postanowień rozdziału 5 uchwały, w tym zawartego w tym rozdziale § 56 ust. 1 pkt 2, który stanowi, że przy zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z przebiegu istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej zgodnie z przepisami odrębnymi. Odnosząc się z kolei do uzasadnienia skargi, gdzie wskazano, że na terenie działki skarżącego obowiązują ustalenia Planu zawarte w Rozdziale 3, w tym zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem, należy stwierdzić, że zakaz ten dotyczy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zaznaczonych na rysunkach planu (§ 32 ust. 9 pkt 1), a obszary tego rodzaju nie występują na działce skarżącego, co wynika z analizy rysunku Planu obejmującego teren działki skarżącego. Tych argumentów Sąd nie podzielił. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt. I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] na terenie oznaczonym symbolem 58RZ. O kosztach, na które składają się wpis od skargi (300 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł), orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215). Sąd nie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego – mimo uwzględnienia skargi przez organ, wobec wieloletniego okresu obowiązywania sprzecznych z prawem postanowień zaskarżonej uchwały oraz nakładu pracy w zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku dowodowego wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zauważyć, że zawnioskowane w skardze dowody znajdują się w aktach sprawy, co powoduje, że dowody te nie noszą przymiotu "niezbędności", o którym mowa w powołanym przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. W związku z tym Sąd odmówił ich przeprowadzenia.