II SA/Ke 281/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 25 marca 2003 r. nr VIII/42/2003 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Dnia 25 marca 2003 r. Rada Gminy w Nagłowicach, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr VIII/42/2003 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw (zwanych dalej "Statutami"). W § 1 uchwały postanowiono, że uchwala się Statuty Sołectw Gminy Nagłowice stanowiące załącznik do niniejszej uchwały: - załącznik nr 1 - Statut Sołectwa Brynica Mokra, - załącznik nr 2 - Statut Sołectwa Chycza Brzostki, - załącznik nr 3 - Statut Sołectwa Caców, - załącznik nr 4 - Statut Sołectwa Cierno Żabieniec, - załącznik nr 5 - Statut Sołectwa Deszno, - załącznik nr 6 - Statut Sołectwa Jaronowice, - załącznik nr 7 - Statut Sołectwa Kuźnice, - załącznik nr 8 - Statut Sołectwa Nagłowice, - załącznik nr 9 - Statut Sołectwa Nowa Wieś, - załącznik nr 10 - Statut Sołectwa Rakoszyn, - załącznik nr 11 - Statut Sołectwa Rejowiec, - załącznik nr 12 - Statut Sołectwa Ślęcin, - załącznik nr 13 - Statut Sołectwa Trzciniec, - załącznik nr 14 - Statut Sołectwa Warzyn I, - załącznik nr 15 - Statut Sołectwa Warzyn II, - załącznik nr 16 - Statut Sołectwa Zagórze, - załącznik nr 17 - Statut Sołectwa Zdanowice. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego: - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów Statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami; - art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w Statutach zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w kwestii tego, co winien zawierać statut sołectwa, wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym tj.: określenie w § 8 ust. 1 pkt 3, że organami sołectwa jest rada sołectwa, określenie w § 11 ust. 2, że prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają tylko stali mieszkańcy sołectwa posiadający prawo wyborcze do Rady Gminy, nadanie w § 18 i § 25 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do powołania i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy określeniu warunków ważności dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej (§ 19 ust. 1 i 2 ) oraz określeniu, że odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym (§ 26 ust. 1) i dodatkowym określeniu w § 36 ust. 3, że zebranie wiejskie przeprowadza wybory do uzupełnienia składu rady sołeckiej, określenie w § 25 zdanie pierwsze, że sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim, wskazanie w § 27 ust. 2 oraz w § 32 ust. 2, że sołtys może być przewodniczącym rady sołectwa, wprowadzenie w § 33 oraz w § 35 ust. 2 zwrotu "w szczególności" w przypadku wskazywania zadań rady sołeckiej oraz komisji rewizyjnej, określenie w § 39, że kontrolę nad działalnością finansową sołectwa sprawuje Skarbnik Gminy. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że z informacji przekazanych przez Gminę Nagłowice pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. nie wynika w żaden sposób, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały konsultacje z mieszkańcami sołectw zostały przeprowadzane na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. W dalszej części skargi Prokurator przedstawił argumentację pozostałych zarzutów w niej zawartych, odnoszących się do postanowień przyjętych w Statutach stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że zaskarżona uchwała została podjęta 17 lat temu, zaś w trakcie jej obowiązywania kilkakrotnie dokonywano wyborów sołtysów i rad sołeckich. Organ wskazał, że przez tak długi okres czasu żaden z mieszkańców nie kwestionował braku konsultacji treści Statutów z mieszkańcami sołectw. W ocenie organu, naruszenie prawa poprzez brak tych konsultacji nie było zatem istotnym naruszeniem, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Organ podniósł nadto, że konsultacje z mieszkańcami zostały faktycznie przeprowadzone, na dowód czego przedłożył protokoły z zebrań wiejskich poszczególnych sołectw, które odbyły się przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wnieśli o taki tryb jej rozpoznania. W niniejszej sprawie skargą Prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 1 do nr 17. Kwestionowane skargą Statuty są tożsamej treści (za wyjątkiem nazw sołectw). Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów Statutów sołectw Gminy Nagłowice obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw Gminy Nagłowice. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z dnia 11 września 2019 r. - sygn. akt II SA/Ke 551/19, z dnia 23 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 1077/19, z dnia 6 lutego 2020 r. - sygn. akt sygn. akt II SA/Ke 49/20, z dnia 12 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 55/20, z dnia 30 czerwca 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 203/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własną argumentację prawną, jaka legła u podstaw powyższych wyroków, posłuży się argumentacją wyrażoną przez WSA w Kielcach w tamtych sprawach. Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej; zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; organizację i zadania organów jednostki pomocniczej: zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami Statutów sołectw Gminy Nagłowice. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 25 marca 2003 r. nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Nie sposób uznać, że załączona do skargi Prokuratora uchwała nr XXII/160/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. podjęta przez Radę Gminy w Nagłowicach w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Nagłowice obowiązywała w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (25 marca 2003 r.), skoro uchwalenie tego aktu nastąpiło po upływie ponad 5 lat od daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Nadto, z treści tej uchwały wynika, że wchodziła w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 9 tej uchwały). Sąd ustalił z urzędu, że ww. uchwała z dnia 20 listopada 2008 r. weszła w życie w dniu 17 lutego 2009 r. Organ nie wskazał na żadną inną uchwałę regulującą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, która miałaby obowiązywać w dniu 25 marca 2003 r. Sąd ustalił również, że we właściwym dzienniku urzędowym uchwała w takim przedmiocie nie została opublikowana. W treści Statutu Gminy Nagłowice przyjętego uchwałą nr III/9/2002 Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 25 listopada 2002 r. - obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - jak i załącznikach do tego Statutu również nie znajdują się regulacje dotyczące zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Nagłowice. Z kolei w protokole z sesji Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 25 marca 2003 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała, co prawda wskazano, że "(...) Statuty zostały przyjęte przez wszystkie sołectwa.", jednakże z dokumentu tego nie wynika w żaden sposób, że konsultacje z mieszkańcami sołectw były przeprowadzane na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Przeprowadzenia tych konsultacji na zasadach i w trybie określonym uprzednio podjętą, na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., uchwałą nie potwierdzają także protokoły z zebrań wiejskich odbytych w sołectwach przed podjęciem zaskarżonej uchwały załączone przez organ do odpowiedzi na skargę. Informacja zawarta w piśmie Gminy Nagłowice z dnia 21 stycznia 2020 r. skierowana do skarżącego Prokuratora również powyższej kwestii nie potwierdza. W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza więc niepodjęcie przez Gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenie organu, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Nie poddaje się ono jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu, sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wszystkie te elementy, zawierające zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych, określać powinna uchwała podjęta w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały, o jakiej mowa wyżej, a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy. Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na ustalony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji z mieszkańcami, których dotyczą uchwalone statuty sołectw, co powoduje konieczność wyeliminowania w całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.