II SA/Ke 275/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania S. od decyzji Starosty z dnia [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 9a, art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 1b i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...], posiadających nieuregulowany stan prawny, poprzez udzielenie inwestorowi Województwu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej w postaci 4-ech rurociągów RHDPE 40/3,7 w układzie 2+2 ułożonych na głębokości 1,1 m wykopem otwartym, wąskoprzestrzennym i metodą bezwykopową przy użyciu pługoukładaczy wraz z osprzętem i kablem światłowodowym Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. , wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący zarzucił jej m.in. naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. W jego ocenie organ I instancji nie dokonał pełnych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy i w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego w sprawie. Strona odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.)a w szczególności przepisu 39 tej ustawy. Ponadto odwołujący zarzucił, że organ pierwszej instancji przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie nie wziął pod uwagę faktu, że na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], dla których w rejestrze gruntów jako władający wpisana jest G., usytuowana jest droga krajowa nr [...]. Odwołujący podkreślił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że jednym z adresatów decyzji była G. Zauważył, że organ I instancji w skarżonej decyzji nie wykazał wprost podmiotów, którym w sprawie przysługuje przymiot strony, choć na etapie całego postępowania I instancji G. uczestniczyła tak jak strona. Skoro jednak Starosta nie wykazał wprost, iż przymiot ten przysługuje G., to ustalenie jej interesu prawnego wymagało wyjaśnienia przez organ odwoławczy. W tym celu, w toku postępowania odwoławczego, Wojewoda przeanalizował dokumenty, które miały znaczenie dla ustalenia praw przysługujących temu podmiotowi. W wyniku tej analizy stwierdził, że G. posiada w sprawie jedynie interes faktyczny jako podmiot zarządzający drogą krajową, usytuowaną m.in. na działkach oznaczonych w ewidencji nr [...]. Interesu tego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym, w związku z czym G. nie jest stroną postępowania, a idąc dalej - nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania. W ocenie organu po stwierdzeniu, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, winien on umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wojewoda wskazał, że sam fakt bycia samoistnym posiadaczem nieruchomości, nie daje odwołującemu przymiotu strony, gdyż stanowi to jedynie jego interes faktyczny, a nie prawny. Przymiotu strony nie daje odwołującemu również samo doręczenie decyzji organu I instancji. Organ podniósł, że w złożonym odwołaniu podmiot ten również nie wykazał swoich praw do tej nieruchomości, poprzez np. przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo własności, a zatem nie wykazał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, do wniesienia odwołania od decyzji. Reasumując Wojewoda stwierdził, że w niniejszym przypadku odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną, a więc zobligowany był orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z dnia [...]. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze S. – G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy skarżący posiada interes faktyczny oraz prawny w sprawie oparty na przepisach prawa cywilnego oraz przepisach ustawy o drogach publicznych, co uzasadnia merytoryczne rozpoznanie odwołania, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 344 k.c. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy jako zarządca drogi krajowej nr [...] oraz posiadacz samoistny działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 1045/4 i 1045/5,na których usytuowana jest ww. droga krajowa, posiada zarówno interes faktyczny, jak i prawny w udziale w postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, zaś jego źródłem są zarówno przepisy prawa cywilnego, jak również przepisy innych ustaw, chodzi bowiem o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Wskazał, że jest zarządcą drogi krajowej nr [...] usytuowanej na działkach oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], które wchodzą w zakres decyzji z dnia [...] ograniczającej sposób korzystania z tych nieruchomości. Skarżący wyjaśnił, że wydanie decyzji o ograniczeniu prawa do korzystania z ww. nieruchomości będzie wpływało na jego prawa i obowiązki jako posiadacza samoistnego nieruchomości, a także kształtowało jego sytuację prawną w przedmiocie czynności związanych z zarządem drogi krajowej nr [...] usytuowanej na ww. nieruchomości, w tym przede wszystkim w kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Istota problemu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący G. reprezentujący S. ma interes prawny we wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki, nr [...], a więc, czy ma on przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub bowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z normą prawa materialnego, na podstawie której można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Z normy prawa materialnego, na której strona opiera swój interes prawny powinny wynikać dla niej określone prawa lub obowiązki, które konkretyzują się w danym postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy, na działkach nr [...] usytuowana jest droga krajowa. Stosownie do art. 2a i art. 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 460) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach tej kategorii dróg jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych (art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Ponadto stosownie do art. 19 ust. 2 tej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, którego obowiązki w tym zakresie ustawodawca wymienił szczegółowo w art. 20 -20b ustawy o drogach publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawach dotyczących dróg krajowych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentuje Skarb Państwa będący właścicielem tej kategorii dróg publicznych. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wpis do ewidencji gruntów nie może mieć w tym przypadku znaczenia przesądzającego wobec jasno brzmiących przepisów ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad figuruje w niej jako posiadacz samoistny działek [...], jednak nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 2a tej ustawy właścicielem drogi krajowej znajdującej się na w/w działkach jest Skarb Państwa reprezentowany przez skarżącego, będącego także zarządcą tej drogi. Z tych powodów stanowisko organu odwoławczego, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada jedynie interes faktyczny w postępowaniu dotyczącym zwrotu części działki nr [...], należy uznać za błędne, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny rozpatrzy merytorycznie odwołanie wniesione przez Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.