II SA/Ke 273/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa oddala skargę.

W dniu 28 kwietnia 2022 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." podjęła [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Skałka - Gmina P.. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy K. - Zachód w K. zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj.: art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. poprzez to, że w zaskarżonym Statucie nie zawarto wszystkich obligatoryjnych elementów, które winien zawierać statut sołectwa, wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając wniesioną skargę Prokurator podkreślił, że jednym z obligatoryjnych elementów statutu jednostki pomocniczej jest określenie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.). W zaskarżonej uchwale Rada Gminy w rozdziale 8 zatytułowanym "Zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej" uregulowała jedynie kwestie dotyczące zakresu form nadzoru - § 25 ust. 2 Statutu. Zdaniem Prokuratora, Statut nie zawiera za zapisów dotyczących zakresu kontroli organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, co skutkuje niewypełnieniem delegacji ustawowej z art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.s.g. i stanowi istotne naruszenie prawa, mające wpływ na ważność całej uchwały. Uchwała rady gminy winna respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i Konstytucji RP). Nadto skarżący zarzucił, że przepis § 25 ust. 1 Statutu budzi również wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego, czy Rada Gminy jest organem nadzoru, czy organem kontroli. Analogiczne uwagi należy odnieść do Wójta [...], ponieważ z ww. regulacji także nie wynika, czy Wójt jest organem nadzoru, czy kontroli. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, definicja nadzoru jest pojęciem szerszym niż definicja kontroli, dlatego określenie w § 25 Statutu zakresu i formy nadzoru jest równoznaczne z określeniem zakresu i formy kontroli. Nadzór zawsze obejmuje kontrolę, zaś wykonywanie kontroli nie musi łączyć się z możnością stosowania środków nadzorczych. Skoro zatem Prokurator uznał, że określono formę i zakres nadzoru, a pojęcie kontroli jest pojęciem węższym niż nadzór, to nie jest koniecznym oddzielne określanie zakresu i form kontroli. Organ dodał, że sołectwo Skałka nie posiada żadnego mienia, którym mogłaby rozporządzać zgodnie z art. 48 u.s.g., a zatem przyjęcie w Statucie regulacji wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. stanowi jedynie hipotetyczne uregulowanie prawne form i zakresu nadzoru i kontroli. Nadto nie można § 25 Statutu interpretować w oderwaniu od innych zapisów tego aktu, w tym § 23, § 26 i § 27 Statutu, które określają, kto jest organem kontroli nad działalnością organów sołectwa i w jaki sposób rada gminy wykonuje czynności kontrolne i przez jakie organy. W tym przypadku organem kontrolnym jest bowiem Komisja Rewizyjna Rady Gminy, której szczegółowe kompetencje określa § 78 Statut Gminy P. przyjętego uchwałą Rady Gminy z nr [...] z dnia 20 grudnia 2019 r. W piśmie procesowym z 25 maja 2023 r. Prokurator, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, podniósł w szczególności, że organ błędnie utożsamia ze sobą nadzór i kontrolę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa [...]). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez brak uregulowania w zaskarżonym Statucie kwestii dotyczących zakresu kontroli organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, a jedynie zawarcie w § 25 ust. 2 Statutu zapisów dotyczących zakresu form nadzoru. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., statut jednostki pomocniczej powinien określać zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie Statut Sołectwa Skałka - Gmina P. zawiera regulację zakresu i form nadzoru, natomiast odrębnie nie reguluje formy samoistnej kontroli nad organami jednostki pomocniczej (§ 25 ust. 2 Statutu). Podkreślenia wymaga jednak, że działalność jednostki pomocniczej podlega odrębnej instytucjonalnie kontroli wykonywanej przez radę gminy przy pomocy komisji rewizyjnej. Wynika to wprost z art. 18a ust. 1 u.s.g. Także w toku nadzoru wykonywanego nad uchwałami organów Sołectwa podejmowane są również czynności kontrolne. Brak pełnego uregulowania samoistnej kontroli w statucie jednostki pomocniczej nie zawsze będzie mógł być uznany za istotną wadliwość albo za jakąkolwiek wadliwość. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, brak dodatkowego uregulowania kompetencji kontrolnych organów Gminy P. wobec organów jej jednostki pomocniczej można uznać za nieistotne naruszenie prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ustrój każdej konkretnej jednostki pomocniczej zależy od samodzielnej decyzji organu stanowiącego danej gminy. O ile brak jest wątpliwości co do potrzeby regulacji w statucie jednostki pomocniczej zakresu i form nadzoru nad organami jednostek pomocniczych przez organy gminy, gdyż przepisy u.s.g. nie zawierają w tym przedmiocie żadnych rozwiązań prawnych, o tyle nie wydaje się, aby konieczne było regulowanie w każdym statucie zagadnienia zakresu i form kontroli. Wniosek ten wypływa z dwóch źródeł. Po pierwsze, przepisy u.s.g. zawierają w tym zakresie pewne uregulowania. Zgodnie z art. 18 a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Podstawowym organem wewnętrznym i pomocniczym rady gminy są komisje. Wszystkie zatem podstawowe zagadnienia odnoszące się do zakresu i form kontroli sprawowanej przez komisję rewizyjną, w tym kontroli nad jednostkami pomocniczymi powinny być uregulowane w statucie gminy. Regulacja ta, zgodnie z zasadą samodzielności gminy, może mieć w statucie gminy charakter kompleksowy, jeśli tak zadecyduje rada gminy. Po drugie, każdy statut jednostki pomocniczej reguluje ustrój konkretnej jednostki pomocniczej. Do kwestii regulacji zakresu i form kontroli nie można tym samym podchodzić abstrakcyjnie. Zakres przekazanych danej jednostce przez gminę zadań może nie uzasadniać wprowadzania szczególnych regulacji w zakresie kontroli w statucie jednostki pomocniczej. Wystarczająca może być kontrola komisji rewizyjnej oraz nadzór. Tym samym odkodowanie znaczenia przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. nie może ograniczać się tylko do jego wykładni językowej, która może prowadzić do błędnych wniosków (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., III OSK [...], LEX nr 3305025). W ocenie Sądu, konieczne jest w związku z treścią podniesionego w kontrolowanej sprawie zarzutu, szersze spojrzenie na ten przepis i uwzględnienie innych przepisów u.s.g., jak również rozwiązań statutu danej gminy oraz treści innych uregulowań statutu danej jednostki pomocniczej, z których będzie można wyprowadzić wnioski co do konieczności uregulowania w nim form i zakresu kontroli samoistnej (por. powołany wyżej wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., III OSK [...]). Błędne jest również stanowisko skarżącego zawarte w replice do odpowiedzi organu na skargę. Organ, wbrew twierdzeniu Prokuratora, nie utożsamia pojęć kontroli i nadzoru, co wynika wprost z uważnej lektury odpowiedzi na skargę. Zgodnie ze stanowiskiem organu, definicja nadzoru jest pojęciem szerszym niż definicja kontroli. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.