II SA/Ke 265/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 23 lutego 2026 r. nr 14 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach na rzecz K. Ż. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją 23 lutego 2026 r. nr 14 Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach (komendant) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ostrowcu Świętokrzyskim (organ I instancji) z 9 stycznia 2026 r. nr 3/2026 w przedmiocie odmowy K. Ż. (strona, skarżący) wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu komendant wskazał, że 10 grudnia 2025 r. do organu I instancji wpłynęło przedsądowe wezwanie do zapłaty K. Ż. tytułem należnej waloryzacji kwoty 624,00 zł za okres służby w miesiącach styczeń i luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Dnia 9 stycznia 2026 r. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą stronie wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Rozpatrując wniesione przez stronę odwołanie, komendant wskazał na art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz art. 41 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Wyjaśnił, że stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1 614,69 zł. Nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1 614,69 zł ustalana w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że na podstawie przywołanych przepisów brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania odwołującego i przyznania mu podwyżki uposażenia za styczeń-luty 2023 r., w sytuacji gdy z dniem 6 lutego 2023 r. został on zwolniony ze służby w Policji, a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r. Komendant dodał, że przepisy wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r., tj. że w tym okresie stosuje się do obliczenia uposażenia kwotę bazową ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 r. z dnia 17 grudnia 2021 r., tj. kwotę 1614,69 zł. Z uwagi na fakt, iż K. Ż. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 6 lutego 2023 r., przewidziane ustawą budżetową na 2023 rok wyrównanie uposażenia go nie obowiązywało. Należności związane ze zwolnieniem ze służby zostały mu wypłacone w oparciu o kwotę ostatniego uposażenia, liczoną na podstawie kwoty bazowej w wysokości: 1 614,69 zł. W kontekście powyższego, Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach w całości podtrzymał stanowisko organu I instancji co do odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarżący otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy, którym za służbę w styczniu i lutym 2023 r. przysługiwało prawo do otrzymania uposażenia. Wysokość uposażenia - wobec wszystkich, bez wyjątku, uposażeń wypłacanych za styczeń 2023 i za luty 2023 r. - zawsze była bowiem zdeterminowana dla wszystkich funkcjonariuszy taką samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1 614,69 zł w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego wbrew żądaniu strony oraz niewystąpienia do strony o sprecyzowanie żądania, komendant wyjaśnił, że faktem jest, iż organ nie może dowolnie interpretować intencji wnioskodawcy, jednakże w analizowanej sprawie z uwagi na ekonomikę postępowania, wniosek strony wzywający do wypłaty wyrównania uposażenia tytułem należnej waloryzacji kwoty bazowej za okres służby w 2023 r. w miesiącach styczeń i luty 2023 r. należało potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach brak jest argumentu uzasadniającego stanowisko, że wezwanie do zapłaty kwoty z tytułu waloryzacji nie wszczyna sprawy administracyjnej, skoro prawo do uposażenia jest związane z prawem funkcjonariusza związanym z pełnieniem służby, wynika z przepisów ustawy o Policji i jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. Ż. zaskarżył decyzję komendanta, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ostrowcu Świętokrzyskim, w sytuacji gdy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ostrowcu Świętokrzyskim oraz nieumorzenie postępowania w I instancji w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od blisko 3 lat funkcjonariuszem, 3. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieumożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nieumożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a nadto niewystąpienie do strony (jej pełnomocnika) o sprecyzowania żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ, 4. art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia wskazanych powyżej zarzutów, dodatkowo zarzucił naruszenie art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w zw. z art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń - luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres w którym pozostawali w służbie w 2023 r., w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ wadliwie zakwalifikował jego żądanie zawarte w wezwaniu do zapłaty jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, bowiem jak wynika z jego wykładni językowej opierającej się na potocznym rozumieniu słów i zwrotów, nie było żądaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Ponadto, w ocenie skarżącego, niedopuszczalne było w ogóle załatwienie przez organ sprawy objętej żądaniem w ramach postępowania administracyjnego mając na względzie, że skarżący dochodził zapłaty wyrównania z tytułu uposażenia za styczeń i luty 2023 r., w sytuacji kiedy nie był już od blisko 3 lat funkcjonariuszem Policji, a zatem nie łączył go już z organem stosunek administracyjnoprawny, a prawo do uposażenia wygasło z chwilą odejścia ze służby w 2023 r. Odnosząc się do naruszenia art. 41 ust 1 i 2 ustawy budżetowej na rok 2023 w zw. z art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP skarżący podniósł, że doszło do jego dyskryminacji w związku z pominięciem go jako funkcjonariusza odchodzącego na zaopatrzenie emerytalne, ale będącego w służbie jeszcze w 2023 r., wobec tych funkcjonariuszy, którzy tak jak on będąc w służbie od 1 stycznia 2023 r., a pozostając w niej po 1 marca 2023 r. otrzymali faktycznie, w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej, waloryzację kwoty bazowej od 1 stycznia 2023 r. wobec wypłaty im rekompensaty przewidzianej we wskazanym przepisie. W odpowiedzi na skargę, komendant wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zasadnicze zarzuty skargi opierały się na tym, że organy rozstrzygnęły sprawę merytorycznie poprzez orzeczenie o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w sytuacji gdy skarżący nie występował – jak twierdzi – z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r., a także w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od blisko 3 lat funkcjonariuszem. Odnosząc się do drugiej z powyższych kwestii Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że o dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej świadczy publicznoprawny charakter roszczenia. Charakter taki wynika z przepisów publicznoprawnych, tj. w rozpoznawanej sprawie z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), zwanej dalej jako "ustawa o Policji", ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 poz. 256), które regulują wysokość uposażeń i świadczeń, m.in. funkcjonariuszy Policji. Nie można nadać charakteru cywilnoprawnego roszczeniu, które w całości opiera się na przepisach publicznoprawnych i wymaga oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 listopada 2025 r., II SA/Go 469/25, z 20 listopada 2025 r., II SA/Go 471/25, wyrok WSA w Rzeszowie z 22 kwietnia 2026 r., II SA/Rz 1648/25; por. także wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2025 r., VIII SA/Wa 744/25, WSA w Olsztynie z 31 marca 2026 r., II SA/Ol 119/26, WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2025 r., II SA/Bk 1765/25; te i przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie sądy orzekały w sposób merytoryczny rozpoznając skargi na decyzje organów, a zatem nie kwestionowały dopuszczalności administracyjnej drogi rozpoznania podobnych spraw). Droga administracyjna w sprawach uposażeń byłych funkcjonariuszy jest właściwa i od wielu lat niekwestionowana. Wypada w tym miejscu odwołać się do licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 3 lutego 2026 r., w sprawie o sygn. III SA/Kr 1422/25, tj.: wyroków z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z dnia 28 lutego 2023 r., III OSK 2816/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3885/21, z dnia 21 czerwca 2023 r., III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z dnia 18 kwietnia 2024 r., III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, z dnia 24 czerwca 2024 r., III OSK 3221/23, w których przyjęto, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop (o którym w tych sprawach orzekano), mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienie związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Jak słusznie zwrócił uwagę WSA w Krakowie w ww. wyroku z 3 lutego 2026 r., wszystkie – bardzo liczne – sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacany bowiem jest w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, zatem dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby. Także Sąd Najwyższy w uchwale z 5 grudnia 1991 r., sygn. I PZP 60/91, stwierdził że sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., gdyż nie dotyczą stosunków z zakresu prawa pracy. Do ich rozpoznawania nie są więc powołane sądy powszechne (art. 2 k.p.c.). Droga sądowa dochodzenia wszelkich roszczeń ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji jest wyłączona ze względu na administracyjnoprawny charakter tego stosunku. Ewentualny przepis przypominający, że dotyczy to także roszczeń pieniężnych, jest zbędny. Powyższego stanowiska nie zmienia w ocenie sądu pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., sygn. II PZP 1/11, która nie może być oceniana przez pryzmat samej tezy o treści: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy bowiem sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też i wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie. Podobnie uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05, wpisuje się w stabilną i funkcjonującą już od dłuższego czasu linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Żądania odsetkowe, o których przecież nie orzekał organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 16 lipca 2026 r. w sprawie o sygn. III OSK 717/26 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek wynikający z tego rodzaju specyficznej formy mianowania policjanta, nie oznacza natomiast, że stosunek ten staje się stosunkiem cywilnoprawnym, a tym bardziej, że staje się stosunkiem pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych w sprawie przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Nie ulega wątpliwości, że przepisy te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji. Stanowisko to w istocie potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej, która zmierza przecież do wykazania, że intencją skarżącego było ponowne przeliczenie kwoty bazowej, a więc świadczenia przysługującego policjantowi, a nie byłemu policjantowi (chociaż oczywiście przeliczenie to wpływa następnie na wysokości świadczenia przysługującego po zwolnieniu ze służby). Podsumowując ten fragment rozważań, w ocenie sądu, sprawa związana z wypłatą wyrównania uposażenia i innych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby ma charakter administracyjnoprawny. Żądanie w tym zakresie odnosi się w sposób jednoznaczny do wypłaconego uposażenia za okres służby (za styczeń i luty 2023 r.) i świadczeń należnych w związku ze służbą. Inną sprawą jest natomiast to, czy wolą skarżącego w rozpatrywanym przypadku było rzeczywiście – jak to jednoznacznie przyjął organ – wszczęcie postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Z powyższego wynika, że k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania - na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., albo z urzędu, a więc z inicjatywy organu. W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym ustawa o Policji, nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, bowiem w sprawie chodziło o realizację uprawnień skarżącego, a nie obowiązków publicznoprawnych. Zatem tylko skarżący był dysponentem swoich uprawnień i od jego woli zależało, czy je realizuje, czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. W orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2023 r., I OSK 3279/19). W sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony, niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu. W art. 61 § 2 k.p.a. przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak w niniejszej sprawie nie zachodził. Wynika to z przedłożonych sądowi akt administracyjnych i treści decyzji organów obu instancji. W przypadku zastosowania art. 61 § 2 k.p.a. konieczna jest zgoda strony, która musi być uzyskana w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Zgoda taka powinna mieć formę odpowiadającą treści podania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. i być wyrażona stanowczo, czyli jednoznacznie i bezwarunkowo. Nieuzyskanie takiej zgody sprawia, że organ jest obwiązany umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 24 lutego 2026 r., III SA/Łd 926/25, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 listopada 2025 r., II SA/Go 507/25). W rozpatrywanym przypadku w piśmie z dnia 19 listopada 2025 r., które organ potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, skarżący – reprezentowany przez fachowego pełnomocnika – zawarł "wezwanie do zapłaty" kwoty 624,00 zł tytułem wyrównania wynagrodzenia za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. wraz z odsetkami, a także pozostałych należności wypłaconych w związku z odejściem ze służby. Organ I instancji, nie wzywając skarżącego ani też jego pełnomocnika do sprecyzowania, czy pismo to stanowi w istocie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, wydał decyzję, którą odmówił K. Ż. wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił to, że organ wszczął postępowanie w sprawie i wydał decyzję merytoryczną mimo, że strona nie wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie z wezwaniem do zapłaty przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego oraz wobec faktu, że odwołujący się nie ma już statusu funkcjonariusza Policji. Mimo takich zarzutów organ II instancji rozpoznał sprawę merytorycznie uznając, że prawo do uposażenia jest związane z prawem funkcjonariusza związanym z pełnieniem służby, wynika z przepisów ustawy o Policji i jest załatwiane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Podzielając to ostatnie stanowisko, sąd zwraca jednak uwagę na przytoczoną wyżej argumentację związaną z możliwością wszczęcia przedmiotowego postępowania wyłącznie na wniosek uprawnionego. Brak takiego wniosku uniemożliwia organowi prowadzenie postępowania. Co więcej – jakkolwiek w niniejszym przypadku taki stan nie zachodzi – trzeba zwrócić uwagę że także w sytuacji, gdy strona rzeczywiście zażądała wszczęcia postępowania, może ona swój wniosek cofnąć do czasu zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Na skutek wycofania wniosku przestaje wówczas istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. Cofnięcie wniosku o wydanie decyzji oznacza, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie musi je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jeśli do cofnięcia wniosku dochodzi przed organem drugiej instancji, musi on uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem. Tym bardziej zatem organ nie może prowadzić postępowania wszczynanego na wniosek jeśli od początku takiego wniosku nie było. Fakt, że skarżący w niniejszym przypadku złożył wezwanie do zapłaty, a nie – jak twierdził, czy to w odwołaniu, czy w skardze do sądu – wniosek o wszczęcie postępowania, zarzucając zarazem organowi że ten nie wezwał go do sprecyzowania tego, czym w istocie było złożone pismo z 19 listopada 2025 r. stanowi, w ocenie sądu, podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na zasadność zarzutów istotnego naruszenia art. 61 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Jednocześnie należy podnieść, że sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów – zdając sobie sprawę po pierwsze z braku jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych i sądów powszechnych (spory dotyczące kwestii przeliczenia i wypłacenia wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. byłym funkcjonariuszom Policji rozpatrywane są zarówno przez niektóre sądy powszechne, które uznają swoją właściwość w tych sprawach, jak i organy Policji, a następnie sądy administracyjne), a po drugie z chęci zapewnienia przez organy administracji drogi rozpoznania przedmiotowych roszczeń, przy jednoznacznym przekonaniu (zdaniem sądu zresztą słusznym) o dopuszczalności takiej drogi. Co więcej, za przedwczesne sąd uznał w rozpatrywanym przypadku umorzenie postępowania administracyjnego. Posiadając wiedzę, choćby z odpowiedzi na skargę o zapadających przed Sądem Rejonowym w Kielcach, Sądem Rejonowym w Ostrowcu Świętokrzyskim i Sądem Okręgowym w Kielcach (tudzież innymi sądami powszechnymi) orzeczeniach o stwierdzeniu swej niewłaściwości i przekazaniu spraw z powództwa o wyrównanie zaległego uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwym organom Policji (co ma dotyczyć także – wg. oświadczenia organu – samego skarżącego, choć brak danych o tym, czy orzeczenie w tej sprawie jest prawomocne), jak również mając na względzie wyrażone powyżej przez sąd stanowisko odnośnie właściwości w tych sprawach drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej oraz biorąc pod uwagę zasadę ekonomii procesowej i konieczność zapewnienia prawa do sądu, zasadnym i celowym jest umożliwienie skarżącemu i jego pełnomocnikowi wypowiedzenie się na obecnym etapie co do rzeczywistej woli wyrażonej w piśmie z 19 listopada 2025 r. Jak słusznie zauważył organ, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w sprawie (i jednoczesne umorzenie postępowania) mogłoby w tej sytuacji tak czy inaczej skutkować koniecznością ponownego wszczęcia sprawy na gruncie administracyjnym. Orzekając ponownie, organy będą mieć zatem na uwadze powyższe wskazówki, wzywając w pierwszej kolejności pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania rzeczywistego charakteru żądania wyrażonego w piśmie z 19 listopada 2025 r. Trzeba podnieść, że zakresu obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. nie zmienia okoliczność ustanowienia przez stronę profesjonalnego pełnomocnika. Innymi słowy, obowiązek informowania istnieje również wtedy, gdy strona jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego (A. Krawczyk [w:] "Chróścielewski Wojciech [red.], Krawczyk Agnieszka [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opubl. WKP 2025, t. 3 do art. 9 k.p.a.). Jest także niewątpliwe, że wola strony bycia reprezentowaną zostaje wyrażona w określonym celu, nie zaś dla reprezentowania samego siebie (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postepowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 194 Jednocześnie należy zaznaczyć, że wobec powodów, z jakich doszło do uchylenia decyzji organów obu instancji, przedwczesnym było odnoszenie się przez sąd do kwestii merytorycznych rozstrzygniętych decyzją, tj. zasadności odmowy wypłaty wyrównania uposażenia i pozostałych świadczeń. Podstawą orzeczonego w punkcie I wyroku uchylenia wydanych w sprawie decyzji są przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku, mając na uwadze koszty zastępstwa prawnego – 480 zł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).