II SA/Ke 233/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2026 r. sprawy ze skargi A. M., A. M. i D. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową przejętą z przeznaczeniem pod inwestycję drogową oddala skargę.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 14 października 2025 r. nr [...] orzekającą w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 42.766 zł, za nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0403 ha, położoną w obrębie 0009 L., gmina G., z przeznaczeniem pod inwestycję drogową pn.: "Budowa drogi gminnej do hydroforni w L. ", będącą do dnia przejęcia własnością A. M. (udział 4/6), D. P. (udział 1/6) oraz A. M. (udział 1/6) na podstawie postanowienia I Ns [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r.; w pkt 2 o odszkodowaniu określonym w pkt. 1 decyzji płatnym na rzecz A. M. w wysokości 28 510,67 zł, D. P. w wysokości 7 127,67 zł, A. M. w wysokości 7127,66 zł; w pkt 3 o zobowiązaniu Wójta Gminy G. do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 decyzji na rzecz A. M., D. P. oraz A. M. , jednorazowo w terminie 14-tu dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; w pkt 4 o odszkodowaniu o którym mowa w pkt 1, podlegającym waloryzacji na dzień wypłaty. Organ ustalił, że Starosta Kielecki decyzją z 16 maja 2022 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi gminnej do hydroforni w L. " dalej decyzją zrid. Działka nr [...] została objęta ww. decyzją w całości. Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalona została na podstawie operatu szacunkowego z 13 sierpnia 2025 r., określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ wskazał na art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4f, ust. 5, art. 23, art. 134 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311) - zwanej dalej specustawą drogową, a także § 49 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r., w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023r., poz. 1832), dalej rozporządzenie i wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny ustaliła, że na dzień wydania decyzji zrid tj. 16 maja 2022 r. dla terenu na którym zlokalizowana jest nieruchomość obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G. "L." zatwierdzony uchwałą nr XXXI/238/2013 Rady Gminy G. z 21 lutego 2013 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem 1.KDD.5 - teren drogi publicznej. Biegła ustaliła również, że w dacie wydania decyzji zrid nieruchomość była niezabudowana, częściowo używana jako komunikacja (fragment parkingu z płyt betonowych oraz drogi gruntowej), a w części nieużytkowana, porośnięta roślinnością trawiastą i pojedynczymi drzewami. Dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości biegła dokonała analizy rynku lokalnego nieruchomości przeznaczonych pod komunikację lub nabywanych na cele inwestycji drogowych obejmującego teren powiatu kieleckiego. Ustaliła, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej pod komunikację drogową, cel wywłaszczenia jest tożsamy z przeznaczeniem obowiązującym na datę wydania decyzji zrid. Oznacza to, że przeznaczenie tej nieruchomości, wynikające z celu wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości - zasada korzyści w tym przypadku nie znajduje zastosowania. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadziła analizę wpływu poszczególnych cech rynkowych na wartość nieruchomości, następnie określiła ich wagi oraz skalę ocen cech rynkowych, analizę rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację lub nabywanych pod inwestycje drogowe i z uwagi na niewielki wzrost jednostkowych cen transakcyjnych uznała za nieuzasadnione wprowadzenie poprawki z tytułu upływu czasu. Utworzyła bazę transakcji podobnych do przedmiotu wyceny (17 nieruchomości), których przedział cenowy wyniósł od 29,95 zł/m2 (nieruchomość o cenie minimalnej) do 70,42 zł/m2 (nieruchomość o cenie maksymalnej) przy średniej cenie sprzedaży 51,24 zł/m2. Obliczyła zakresy współczynników dla poszczególnych cech rynkowych (dolną i górną granicę sumy współczynników korygujących). Na podstawie przyporządkowanych cech nieruchomości wycenianej i powyższych zakresów współczynników określiła sumę wartości współczynników korygujących, a następnie wartość jednostkową gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 68,51 zł/m2. Wartość gruntu dla wycenianej nieruchomości wyniosła 27.610 zł. Biegła wyceniła również wartość składników roślinnych na kwotę 93 zł oraz wartość składników budowlanych na kwotę 15.063 zł. Całkowita wartość nieruchomości wyniosła 42.766 zł. Organ wskazał w jaki sposób biegła odniosła się do uwag zgłoszonych w odwołaniu i podtrzymała wartości określone w operacie szacunkowym z 13 sierpnia 2025 r. W ocenie wojewody wycena nieruchomości została należycie uzasadniona, a wysokość przysługującego skarżącym odszkodowania została ustalona prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy w wyjaśnieniach z 12 stycznia 2026 r. w sposób wyczerpujący odniosła się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu z 4 listopada 2025 r., wskazując m.in., że prawidłowo przyjęła przeznaczenie nieruchomości zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. pod inwestycję drogową. W konsekwencji zarzuty odwołania w tym zakresie należało uznać za bezzasadne. Postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz ogólnymi zasadami wyrażonymi w k.p.a. Starosta Kielecki zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, informował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję A. M., D. P. i A. M.złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzucili naruszenie: 1. art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) w zw. z § 48 ust. 4 rozporządzenia przez błędne zastosowanie metody wyceny opartej na cenach transakcyjnych typowych nieruchomości drogowych (komunikacji osiedlowej), całkowicie niepodobnych do wycenianej nieruchomości pod względem lokalizacji, charakteru i otoczenia, z pominięciem przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych (tereny rekreacyjno-turystyczne przy Zalewie w Cedzynie), co doprowadziło do rażącego zaniżenia ustalonego odszkodowania; 2. art. 154 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. przez oparcie wyceny na nieruchomościach porównawczych niespełniających wymogu podobieństwa do nieruchomości wycenianej, w szczególności nieuwzględniających jej szczególnej lokalizacji: w bezpośrednim sąsiedztwie popularnego ośrodka rekreacyjnego (zbiornik w Cedzynie), przy rozwiniętej infrastrukturze turystycznej i rekreacyjnej; 3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ustalenie odszkodowania w wysokości rażąco odbiegającej od rzeczywistości rynkowej nieruchomości, co narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie; 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wnieśli także o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości i jej bezpośredniego otoczenia w celu stwierdzenia faktu rzeczywistego jej charakteru i lokalizacji, a także z nowego operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyznaczonego przez sąd w celu stwierdzenia rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości. W uzasadnieniu podnieśli, że działki wydzielane przy sprzedaży nieruchomości budowlanych z reguły uzyskują w obrocie cenę wielokrotnie niższą od ceny działek budowlanych, gdyż ich samodzielna wartość jest bliska zeru – cena udziału w drodze osiedlowej jest konsekwencją transakcji na działce głównej i stanowi element konieczny do jej realizacji. Żadna z cech nieruchomości objętych próbką porównawcza biegłej – ani lokalizacja, ani otoczenie, ani charakter, nie są zbliżone do wycenianej działki funkcjonującej w kontekście intensywnie użytkowanego terenu rekreacyjnego. W ocenie skarżących gdyby zamiast cen typowych dróg osiedlowych uwzględniono przeznaczenie gruntów przyległych, tj. tereny rekreacyjne, turystyczne i usługowe otaczające Zalew w Cedzynie, wartość jednostkowa gruntu byłaby wielokrotnie wyższa od przyjętej przez biegłą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 3 września 2026 r. sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz gminy, prawa własności działki, z przeznaczeniem pod inwestycję drogową. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia taka sporządzana jest zgodnie z wymogami przewidzianymi przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Tym samym podstawowym dowodem w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest operat szacunkowy, w tej sprawy opinia biegłej sporządzona 13 sierpnia 2025 r. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 42.766 zł, w tym wartość gruntu - 27.610 zł, wartość składników roślinnych - 93 zł, wartość składników budowlanych – 15.063 zł. Przedmiotem sporu w sprawie jest to, czy biegła prawidłowo przyjęła do wyceny ceny transakcyjne nieruchomości drogowych oraz czy wybrane przez nią transakcje dotyczą nieruchomości podobnych do wycenianej. W ocenie skarżących wybrane przez biegłą do wyceny nieruchomości nie są podobne do działki wycenianej. Dotyczą bowiem typowych działek drogowych wydzielanych w ramach podziałów nieruchomości na potrzeby obsługi nowych osiedli lub zabudowy jednorodzinnej, tj. tzw. dróg dojazdowych lub wewnętrznych. Działki te, według skarżących, uzyskują w obrocie cenę wielokrotnie niższą od ceny działek budowlanych, gdyż ich samodzielna wartość jest bliska zeru. Ponadto, działki wybrane do wyceny zawierają inną lokalizację niż nieruchomość wywłaszczona. Nieruchomość wywłaszczona znajduje się bowiem w pobliżu znanego ośrodka rekreacyjno – turystycznego, z dobrze rozwiniętą infrastrukturą (plaże, deptak, obiekty gastronomiczne, miejsca parkingowe). Zdaniem skarżących biegła, stosując zasadę korzyści, winna uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych (tereny rekreacyjne, turystyczne i usługowe otaczające zalew). Wówczas wartość jednostkowa gruntu, byłaby wielokrotnie wyższa od przyjętej przez biegłą. Organ twierdzi natomiast, że wysokość przysługującego skarżącym odszkodowania została ustalona prawidłowo. Operat wykonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Rzeczoznawca wyczerpująco przy tym wyjaśniła wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny uzasadniając przesłanki, którymi kierowała się dokonując wyboru nieruchomości podobnych. Wskazała również cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości podobnych. Zdaniem sądu prawidłowe jest stanowisko organu, a zarzuty skarżących są niezasadne. Analiza operatu nie potwierdziła stanowiska skarżących o zaniżeniu wartości nieruchomości oszacowanej w operacie. Odnosząc się do zakreślonej kwestii spornej przede wszystkim wymaga wyjaśnienia, że w art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości ustawodawca przewidział zasadę korzyści. Stosownie do powołanych regulacji wartości nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Z kolei jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Istota zasady korzyści polega zatem na tym, że do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bierze się zawsze pod uwagę wartość rynkową nieruchomości, która jest korzystniejsza dla dotychczasowego jej właściciela. Jak już wyżej wskazano prawo własności nieruchomości, której wartość jest szacowana, zostało przejęte z mocy prawa na rzecz gminy, z przeznaczeniem pod inwestycję drogową. W sprawie biegła ustaliła, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przejęta nieruchomość była niezabudowana, częściowo używana jako komunikacja (fragment parkingu z płyt betonowych oraz drogo gruntowej), a w części nieużytkowana, porośnięta roślinnością trawiastą i pojedynczymi drzewami. Istotne jest ponadto ustalenie, że nieruchomość ta, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem 1.KDD.5 – teren drogi publicznej. Według ewidencji gruntów nieruchomość również stanowi użytek dr – drogi. W związku z powyższym uzasadnione jest stanowisko, że w sprawie zasada korzyści nie miała zastosowania. Cel wywłaszczenia jest bowiem tożsamy z aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości oraz przeznaczeniem obwiązującym na datę wydania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Skoro na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, to prawidłowo, biegła zastosowała § 49 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z jego § 49 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do § 49 ust. 4 powołanego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stan nieruchomości, który uwzględniany jest w procesie ustalania odszkodowania, według definicji wynikającej z art. 4 pkt 17 u.g.n. obejmuje: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Z powyższego wynika, że wartość nieruchomości przejętej na cele drogowe określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych jedynie w sytuacji gdy nie jest możliwe określenie jej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W niniejszej sprawie biegła wykazała, że określenie wartości tej nieruchomości, było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyjaśniła przy tym, że przez ceny transakcyjne nieruchomości drogowych należy rozumieć ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości przeznaczone na cele drogowe (w rozumieniu art. 154 u.g.n.) lub ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości o jakimkolwiek dotychczasowym przeznaczeniu, jeżeli nabycie nieruchomości nastąpiło w celu realizacji inwestycji drogowej. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przez nieruchomość podobną z kolei należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Jednocześnie wymaga wyjaśnienia, że podobieństwo nie oznacza jednak identyczności (tożsamości) cech nieruchomości, gdyż uzyskanie takiego rezultatu przy wycenie nie jest możliwe, bowiem na rynku nieruchomości nie występują dwie identyczne nieruchomości do dostosowania cen nieruchomości podobnych. Rzetelnemu odzwierciedleniu unikalnych cech i różnic wycenianego obiektu służą współczynniki korygujące. Współczynniki te służą m.in. dopasowaniu różnic, tj. niwelują odmienności w lokalizacji, standardzie lub powierzchni. W sprawie biegła przeprowadziła analizę rynku lokalnego obejmującego teren powiatu kieleckiego w zakresie obrotu nieruchomościami gruntowymi niezbudowanymi, przeznaczonymi pod komunikację lub nabywanymi pod inwestycje drogowe. W toku przeprowadzonej analizy odrzucone zostały transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację lub nabywanych pod inwestycje drogowe: - położone w terenach rolnych i leśnych w znacznym oddaleniu od zabudowy, - o skrajnie niskich i skrajnie wysokich jednostkowych cenach transakcyjnych (nienoszące znamion rynkowych). Co istotne w kontekście zarzutów skargi, należy wskazać, że na stronie 14 operatu biegła wyjaśniła, że w odnotowanej próbce porównawczej część transakcji dotyczy nieruchomości, które w dacie zakupu w obowiązującym opracowaniu planistycznym nie były przeznaczone pod komunikację drogową, lecz ze względu na cel nabycia lub sposób użytkowania zostały one uznane za transakcje drogowe. Niektóre z transakcji dotyczyły nieruchomości, dla których tylko część powierzchni była przeznaczona pod komunikację drogową, zaś pozostała część pod zabudowę mieszkaniową i/lub usługową - te transakcje w procesie wyceny zostały odrzucone. W transakcjach kupna - sprzedaży zawieranych pomiędzy osobami fizycznymi zakup gruntu przeznaczonego pod drogę wiąże się zazwyczaj z zakupem działki, której część lub całość jest przeznaczona pod zabudowę. Bardzo często jest to zakup jedynie udziału w działce stanowiącej drogę dojazdową do posesji. W większości przypadków przy takich transakcjach podawana jest cena łączna za zakup działki budowlanej i drogi lub ewentualnie udziału w drodze. Transakcje takie jako obciążone wadą prawną nie mogą zostać przyjęte do próbki porównawczej transakcji drogowych. W aktach notarialnych, dotyczących transakcji kupna — sprzedaży gruntów nabywanych pod drogi publiczne, dominująca liczba transakcji to te, w których kupującym jest jednostka samorządu terytorialnego. Gminy, ze względu na długotrwałą procedurę związaną z nabywaniem gruntów w oparciu o zapisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest zainteresowana taką formą nabywania terenów pod budowę dróg. Kategoria drogi nie wpływa na wartość jednostkową nieruchomości. Po szczegółowej weryfikacji dostępnych danych transakcyjnych w toku wyceny do porównania przyjęto 17 transakcji kupna – sprzedaży dotyczących nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację nabywanych pod inwestycje drogowe, położonych na rynku lokalnym obejmującym obszar powiatu kieleckiego. Duża liczba wybranych transakcji do wyceny nieruchomości świadczy przede wszystkim o wysokiej wiarygodności, dokładności i obiektywizmie sporządzonej wyceny. Wycena została oparta tym samym na solidnej bazie statystycznej, co minimalizuje ryzyko błędu. Z powyższego wynika, że zarzuty dotyczące wyboru do wyceny działek niepodobnych do wycenianych są niezasadne i nie obejmują, jak twierdza skarżący, działek drogowych wydzielanych w ramach podziałów nieruchomości na potrzeby obsługi nowych osiedli lub zabudowy jednorodzinnej, tj. tzw. dróg dojazdowych lub wewnętrznych. Transakcje takie jak wskazano w operacie zostały odrzucone. Co istotne, wbrew twierdzeniom skarżącego, w procesie wyceny uwzględniono indywidualne cechy nieruchomości podlegającej wycenie. Uwzględniono, tak eksponowane przez skarżących, położenie nieruchomości i sąsiedztwo jako korzystne, przypisując tej cesze wartość współczynnika korygującego na poziomie maksimum z zakresu współczynników korygujących dla tej cechy rynkowej. Wymaga wyjaśnienia, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do treści art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, musi być dokonywana z dużą ostrożnością. Należy jednak podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Stwierdzenie bowiem, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji natomiast nie tylko może, ale jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, w razie gdy operat czy to zdaniem organu administracji czy też strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3197/19). W operacie z 13 sierpnia 2025 r. wad, ani organy obu instancji, ani kontrolujący je sąd w niniejszym składzie, nie dopatrzyli się. Organ obszernie i szczegółowo omówił przepisy regulujące sposób dokonania wyceny. Podkreślić należy, że w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Zdaniem sądu, wykonany dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 79 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, elementy wymagane dla tego dokumentu. Opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania przyjętej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. W konsekwencji zarzuty, jakie podniesiono w skardze odnośnie doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, do których została porównana nieruchomość skarżących należy uznać za chybione. Jak już wyżej wskazano, operat szacunkowy sporządzony przez osobę dysponującą wiadomościami specjalnymi jest szczególnym dowodem, podważenie którego wymaga czegoś więcej niż gołosłownej polemiki. Jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości, ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów – a tak jest w niniejszej sprawie – to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje bowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku, gdy dokonana ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych. Wskazać przy tym należy, że przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o taką weryfikację. Zatem mogli o nią wystąpić także skarżący, jeżeli uważali, że sporządzony w sprawie operat jest wadliwy. Z możliwości tej jednak skarżący nie skorzystali, dokonując własnej oceny, której twierdzenia stanowią tylko wyraz niezadowolenia z uzyskanej kwoty odszkodowania i – jak wykazała analiza przeprowadzona przez sąd – nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Jeżeli strona kwestionuje ustalenia operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową, powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowym ustaleniu wysokości odszkodowania, które nie zostały poparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat szacunkowy z 13 sierpnia 2025 r. sporządzono niezgodnie z przepisami prawa. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Wobec powyższego, pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 k.p.a. Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżących, których sąd nie uwzględnił, wyjaśnić trzeba, że przesłanką skorzystania przez sąd administracyjny z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że w sprawie występują istotne wątpliwości, których wyjaśnienie możliwe jest za pomocą przeprowadzenia dowodu z dokumentu. A zatem możliwość zastosowania tego przepisu obwarowana jest koniecznością spełnienia dwóch przesłanek związanych po pierwsze, z rodzajem środka dowodowego (możliwość przeprowadzenia jedynie dowodu z dokumentu), po drugie, cel tego postępowania (wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego). Należy podkreślić, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że co do zasady prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest możliwe, a kontrole legalności zaskarżonej decyzji sąd opiera na materialne dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego stanowi wyjątek od tak określonej zasady, co nakazuje przyjąć, że omawiany przepis nie może być wykładany ani tym bardziej stosowany rozszerzająco. I tak jedynym dowodem, który może być przeprowadzony przez sąd jest dowód z dokumentu. Takim dowodem nie są natomiast oględziny nieruchomości, czy dowód z nowego operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyznaczonego przez sąd. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.