II SA/Ke 229/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi "E." Sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 2 lutego 2023 r. znak: SKO.OŚ-60/6846/317/2022 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oddala skargę.

II SA/Ke 229/23 Uzasadnienie Decyzją z 2 lutego 2023 r., znak: SKO.OŚ-60/6846/317/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpoznaniu odwołania E. sp.j. od decyzji Starosty Kazimierskiego z 30 września 2022 r. znak: RL.6233.01.6.2022 w przedmiocie odmowy udzielenia E. sp.j. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, na części działki nr ewid. [...] w msc. S., gm. S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. E. sp.j. wnioskiem z 23 czerwca 2022 r. wystąpiła do Starosty Kazimierskiego o udzielenie na podstawie art. 42 ustawy o odpadach zezwolenia na zbieranie odpadów w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK), na części działki nr ewid. [...] w msc. S., gm. S . Organ I instancji ustalił, że w dniu 24.08.2017 r. została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach ostateczna decyzja o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na części działki nr ewid. [...] obręb 14 S., gm. S., udzielonego przez Starostę Kazimierskiego znak: RL.6233.05.2015 z dnia 2.09.2015 r. wraz ze zmianami znak: RL.6233.06.2015 z dnia 3.11.2015. i znak: RL.6233.01.2016 z dnia 16.05.2016 r. Odmawiając ww. spółce zezwolenia Starosta Kazimierski stwierdził, że zgodnie z art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nie upłynęło 10 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu stała się ostateczna. W odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka E. sp. j. zarzuciła: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie w sprawie i dokonanie odmowy wydania decyzji na zbieranie w sytuacji, gdy w zaistniałym stanie faktycznym przedmiotowy przepis prawa nie ma zastosowania, b) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji odmowę wydania decyzji na zbieranie podczas, gdy ziściły się wszelkie warunki do wydania pozytywnej decyzji zgodnie z wnioskiem odwołującej. Zdaniem strony odwołującej mimo bezspornego faktu cofnięcia spółce zezwolenia organ I instancji pominął okoliczność, że treść art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach została wprowadzona ustawą nowelizującą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw, która weszła w życie 5 września 2018 r., zatem zgodnie z zasadą lex retro non agit przedmiotowe przepisy nie mogą mieć zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tych przepisów. Wyjątki stanowią sytuacje, w których ustawodawca postanowi inaczej, z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej się spółki. Przywołując aktualne brzmienie art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach stwierdziło, że przepis ten ma charakter obligatoryjny. Z treści art. 46 ust. 1a wynika, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, jeżeli w stosunku do przedsiębiorcy wydano decyzję, o której mowa w art. 47 ust. 2, a nie minęło 10 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Ponadto w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw, ustawodawca wskazał, że do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe. Następnie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. dodano do art. 9 ust. 1 cyt. ustawy końcowo fragment "przy czym w przypadku postępowań toczących się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przed organem odwoławczym, organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia". Zdaniem Kolegium, z powyższego wynika, że wolą ustawodawcy do toczących się w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. postępowań w przedmiocie m.in. wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zastosowanie znajdują przepisy ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym w/w ustawą zmieniającą. Skoro nowe przepisy znajdowały zastosowanie do postępowań będących w toku w dniu 5.09.2018 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, to tym bardziej nowe przepisy, w tym art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach winien znajdować zastosowanie m.in. w sprawach o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, na wniosek złożony już po wejściu w życie tych przepisów. Kolegium podkreśliło, że w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. zmieniającej m.in. ustawę o odpadach brak jest innych przepisów intertemporalnych. Również w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r. poz. 1579) wprowadzono unormowanie nakazujące stosowanie do spraw pozostających w toku w dniu wejścia w życie tych przepisów zmieniających tj. w dniu 1.09.2019 r., nowych przepisów. Przepis ten stanowi, że do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów oraz pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 i art. 6 (ustawa o odpadach), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepisy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw nie zawierają nadto uregulowań, które wskazywałyby, na brak podstaw do zastosowania aktualnie art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach, w sytuacji, gdy przed wejściem w życie tego uregulowania cofnięto stronie zezwolenie na zbieranie odpadów bez odszkodowania. Powołując się na zasadę ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), Kolegium uznało, że nie sposób przyjąć, by organ administracji miał orzekać z pominięciem aktualnie obowiązujących przepisów prawa, o ile brak było regulacji wprost na to pozwalających, pomijając niekorzystne dla skarżącej uregulowania. W stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji zasadnie odmówił spółce E. sp. j. wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, wskazując że nie upłynął 10- letni okres, od dnia kiedy decyzja o cofnięciu temu przedsiębiorcy poprzedniego zezwolenia na zbieranie odpadów bez odszkodowania stała się ostateczna. W skardze do tut. Sądu E. sp.j. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: a) art. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 k. p. a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie albowiem naczelną zasadą jest niedziałanie prawa wstecz oraz działania organów na podstawie i w graniach prawa, b) art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie w sprawie i dokonanie odmowy wydania decyzji na zbieranie w sytuacji gdy w zaistniałym stanie faktycznym oraz prawnym przedmiotowy przepis prawa nie w ogóle zastosowania, c) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji odmowę wydania decyzji na zbieranie podczas gdy ziściły się wszelkie warunki do wydania pozytywnej decyzji zgodnie z wnioskiem odwołującej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty Kazimierskiego z 30.09.2022 r. oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w całości argumentację zawartą w odwołaniu podkreślając, że z chwilą wejścia w życie art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach postępowanie o cofnięciu zezwolenia bez odszkodowania nie było w toku. Zostało bowiem zakończone wydaniem decyzji ostatecznej na dzień 24.08.2017 r., tj. niemal rok przed wejściem w życie tego przepisu. Decyzja ta została również przez skarżącą w całości wykonana. Usunięto objęte tą decyzją odpady i zakończono prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie. Ustawodawca nie przyjął, że przepis art. 46 ust. 1a wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw obejmuje również swym zakresem zdarzenia które miały miejsce przed wejściem w życie nowego przepisu i zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie Kolegium skutkuje totalną niepewnością prawa oraz prowadzi do wielu nadużyć w tym zakresie. Takie działanie należy uznać za wręcz naganne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko skarżącej odnośnie niemożności stosowania znowelizowanych przepisów ustawy o odpadach w niniejszej sprawie jest nieuzasadnione. Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592), która weszła w życie w dniu 5 września 2018 r. wprowadzała zmiany w procedurze m.in. wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów. Przede wszystkim wprowadzono nowy art. 46 ust. 1a do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jeżeli w stosunku do: 1) tego przedsiębiorcy lub 2) wspólnika, prokurenta, członka rady nadzorczej lub członka zarządu tego przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna - wydano decyzję, o której mowa w art. 47 ust. 2, a nie minęło 10 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Zauważyć należy, że przepisy intertemporalne dotyczyły znajdujących się w toku procedur, gdyż m.in. do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazywał stosowanie przepisów nowych. Natomiast ustawodawca nie zawarł przepisów przejściowych, gdy przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydana została ostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. To czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc pod uwagę skutki, jakie może wywoływać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (zob. orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, z dnia 19 października 1993 r., sygn. akt K 14/92). Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie, organy zasadnie uznały, że wydanie decyzji - zezwolenia na zbieranie odpadów w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych na części działki nr ewid. [...] w msc. S, gm. S., należy rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku z 23 czerwca 2022 r. Za takim przyjęciem przemawia choćby fakt, że art. 42 określający wymogi wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w ust. 3a pkt 4 lit b stanowi, że do tego wniosku należy dołączyć oświadczenie, że w stosunku do posiadacza odpadów będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, wspólnika, prokurenta, członka zarządu lub członka rady nadzorczej tego posiadacza odpadów prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna – w ostatnich 10 latach nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu m.in. zezwolenia na zbieranie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194, w wysokości przekraczającej kwotę 150.000zł. W tym brzmieniu art. 42 ustawy o odpadach został również wprowadzony ustawą z 20 lipca 2018 r. i nie przewidziano w nim, ani w ustawie zmieniającej żadnych wyjątków. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby przedsiębiorcy, w stosunku do których została wydana ostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194, w wysokości przekraczającej kwotę 150.000zł, nie musieli składać w w/w zakresie oświadczenia, o ile powyższe zdarzenia miały miejsce przed 5 września 2018 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Obie regulacje tj. art. 46 ust. 1a i art. 42 ust. 3a pkt 4 lit b wzajemnie ze sobą korespondują. Skoro ustawodawca przyjął takie rozwiązanie jak w art. 46 ust. 1a ustawy to oznacza, że wydłużył do 10 lat (z poprzednio obowiązujących 2 lat) okres, w którym ostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia wydana w oparciu o art. 47 ust. 2, stanowiła przesłankę odmowy wydania nowego zezwolenia na zbieranie odpadów. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezpośrednie obowiązywanie nowej ustawy uzależnione jest od wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny. Nie budzi wątpliwości, że celem wprowadzenia zmian w procedurze m.in. wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów było zapewnienie, że działalność polegająca na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów będzie prowadził podmiot godny zaufania i posługiwał się osobami godnymi zaufania. Sądowi znana jest z urzędu okoliczność, że wyrokiem z 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1171/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku WSA w Kielcach z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 737/17 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 24 sierpnia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania E. spółce jawnej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Prawidłowe jest zatem ustalenie zarówno Starosty Kazimierskiego jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, że decyzja o cofnięciu była ostateczna przed dniem 5 września 2018 r. Bezspornie zatem w dacie złożenia przez skarżącą wniosku z 23 czerwca 2022 r. nie minęło 10 lat od dnia, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 sierpnia 2017 r. znak: SKO.OŚ-60/2564/144/2017 o cofnięciu bez odszkodowania E. spółce jawnej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów stała się ostateczna. Z tych względów Kolegium prawidłowo uznało, że Starosta Kazimierski zasadnie stwierdził, że w analizowanej sprawie, zaistniała negatywna przesłanka o której mowa w art. 46 ust. 1a ustawy o odpadach do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, na części działki nr ewid. [...] w msc. S., gm. S . W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259).