II SA/Ke 223/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 marca 2026 r. znak: SKO.PZ-71/435/16/2026 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Decyzją z 10.03.2026 r. znak: SKO.PZ-71/435/16/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 9.10.2024 r. znak: IA- IV.6730.1.70.2024.ASA, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego: - od strony zachodniej (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce, dalej "PINB", z 30.09.2021 r. znak: PINB-SO.5160.34.2021.III), - od strony północno - wschodniej o pomieszczenia gospodarcze przeznaczone na kotłownię (postanowienie PINB z 30.09.2021 r. znak: PINB-SO.5160.35.2021.III), - od strony północno - zachodniej o ganek (postanowienie PINB z 30.09.2021 r. znak: PINB-SO.5160.37.2021.III) na działce nr ewid. [...], obręb [...], w granicach oznaczonych na zał. graf. literami ABCDEF-A, przy ul. [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. SKO, opisując stan faktyczny sprawy, wskazało że wnioskując o ustalenie warunków zabudowy M. K. zamierzała zalegalizować wykonane samowolnie na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] roboty budowlane tj.: - rozbudowę od strony zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o pomieszczenia gospodarcze przeznaczone na kotłownię dobudowane od strony północno-wschodniej do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ww. działce, - dobudowę drewnianego ganku po północno-zachodniej stronie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - w oparciu o ww. postanowienia PINB z 30.09.2021 r. Do wniosku (po jego zmianie) załączono mapę w skali 1:1000, na której teren inwestycji zaznaczono jako część działki linią koloru czerwonego. Numerem 1 oznaczono na mapie istniejący dom, numerem 2 kotłownię, numerem 3 cztery budynki gospodarcze. W ocenie organu odwoławczego wniosek ten nie dokumentuje i nie przedstawia pełnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w sposób czytelny. Ponadto do akt sprawy nie załączono dokumentu potwierdzającego legalność istniejącego budynku mieszkalnego przeznaczonego do rozbudowy, przy czym oczywiste jest, że rozbudowie podlegać może wyłącznie obiekt, który istnieje legalnie. SKO, mając na względzie że wymienione we wniosku obiekty objęte są postępowaniem legalizacyjnym: - podkreśliło, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest dokonanie kontroli, czy parametry inwestycji wskazane we wniosku są tożsame z tymi ustalonymi przez organ nadzoru budowlanego, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło, - dostrzegło, że postanowienia PINB w części nie określają wymiarów w rzucie obiektu (części obiektu) podlegających legalizacji, - niezbędne jest wyjaśnienie z organem legalizacyjnym ww. kwestii. Linie rozgraniczające teren inwestycji w niniejszej sprawie oznaczono linią ciągłą koloru czerwonego oraz literami ABCDEF-A. Jednocześnie na mapie (k. 37, 38) nie wskazano w sposób czytelny wymiarów w rzucie klatki schodowej, ganku oraz kotłowni. Ponadto z załącznika graficznego wniosku (k. 37, 38) nie wynika, aby klatka schodowa została wybudowana. Na załączniku graficznym wniosku naniesione zostały bowiem wyłącznie schody, a nr 2 i 3 oznaczono odpowiednio: kotłownię (nr 2) oraz budynek gospodarczy (nr 3). SKO zauważyło, że z pisma wnioskodawczyni z 27.12.2021 r. wynika, iż na ww. działce znajduje się studnia głębinowa oraz zbiornik na nieczystości ciekłe – z czego wynika, że we wniosku nie przedstawiono w sposób czytelny planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, tj. np. miejsca usytuowania ww. studni (brak czytelnego wskazania miejsca jej usytuowania numerem oraz jej charakterystycznych parametrów), terenów zielonych, dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (tj. połączenia z drogą publiczną lub wewnętrzną, służebnością drogową itp.), istniejących legalnie oraz objętych legalizacją obiektów budowlanych, istniejących przyłączy itp. Ponadto, skoro we wniosku zawarto w punkcie 12. części tekstowej zapis o treści "dojazd drogą gruntową do ul. [...] - zgoda PZD Okręg [...] z 24.05.2021r.", to niezbędne jest wskazanie na części graficznej wniosku tego dojazdu oraz doprowadzenie części testowej i graficznej wniosku do spójności, w zakresie numerów działek objętych inwestycją, a tym samym poszerzenie katalogu stron postępowania. Jak wynika z nadesłanego materiału dowodowego działki nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu P., gdzie samoistnym użytkownikiem jest Miejski Zarząd Dróg w [...] – jednakże nie są to użytki będące wyłącznie drogami. Jednocześnie ww. działki przylegają do rzeki [...], a zatem przedstawienia w formie graficznej wymaga, w jaki sposób nastąpi dostęp do drogi publicznej dla wnioskowanej inwestycji oraz w jaki sposób odbywa się dotychczasowy dostęp do terenu inwestycji. Kolegium podkreśliło, że prawidłowe i czytelne sporządzenie wniosku należy do obowiązków wnioskodawcy (art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, j.t. Dz. U. z 2024, poz. 1130, ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.",). Tymczasem, w ocenie organu II instancji, złożony w sprawie wniosek jest nieczytelny, niejasny, niespójny i nieoczywisty. Wszelkie ww. okoliczności muszą zostać wyjaśnione przed rozpoznaniem sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej. W rezultacie, organ II instancji wskazał, że braki złożonego wniosku uniemożliwiły prawidłowe rozpoznanie sprawy. W przypadku ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego obiektu (części obiektu) parametry wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz te wskazane w postanowieniach PINB muszą być bowiem tożsame i obowiązkiem organu I instancji jest dokonanie kontroli w tym zakresie przed rozpoznaniem wniosku – co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Jednocześnie SKO zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się pismo odwołującego się z 22.08.2022 r., który nie wyraził zgody na rozbudowę na ww. działce, której jest współwłaścicielem (k. 56). Do akt sprawy załączono także kopię pisma I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w Kielcach z 29 grudnia 2021 r., z którego wynika, że pod sygn. akt I Ns 723/21 toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności ww. nieruchomości. SKO, uzasadniając w dalszym ciągu wydanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ww. decyzji kasacyjnej, podkreśliło że w prowadzonym postępowaniu nie udokumentowano bezsprzecznie łącznego spełnienia warunków niezbędnych do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mianowicie, organ I instancji ustalił następujące parametry dla nowej zabudowy: Linia zabudowy - nie ustalam. Wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - około 0,16 oraz udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 30 % powierzchni terenu inwestycji. Szerokość elewacji frontowej (północno-zachodniej) budynku po rozbudowie-około 7,70 m. Wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej rozbudowy od strony zachodniej - około 4,50 m, mierzone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej rozbudowy od strony północno - wschodniej (kotłownia) - około 2,50 m, mierzone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej rozbudowy od strony północno - zachodniej (ganek) - około 2,13 m, mierzone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Geometria dachu rozbudowy od strony zachodniej - dach dwuspadowy o kącie nachylenia w przedziale od 20° do 30°. Położenie kalenicy dachu w układzie kalenicowym do frontu działki. Wysokość kalenicy dachu rozbudowy około 5,50 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Geometria dachu rozbudowy od strony północno - wschodniej (kotłownia) - dach płaski. Geometria dachu rozbudowy od strony północno - zachodniej (ganek) - dach płaski. W tym zakresie organ II instancji stwierdził, że dla obiektów już zrealizowanych charakterystyczne parametry inwestycji są już wiadome i ustalone, gdyż są zrealizowane – a zatem niezasadne było ustalenie tych parametrów w przedziałach liczbowych, bądź "około". Ponadto, zdaniem SKO, w wydanej decyzji nie zawarto wymaganych ustaleń w zakresie obsługi komunikacji oraz infrastruktury technicznej i zarzuty wniesionego odwołania w tym zakresie są zasadne. Z kolei w punkcie 6. decyzji zawarto m.in. następujące ustalenia: - zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków bytowych - na dotychczasowych warunkach, - zaopatrzenie w energię elektryczną - na dotychczasowych warunkach, - zaopatrzenie w energie cieplną - indywidualne źródło ciepła, - odprowadzenie wód opadowych i roztopowych - na własny nieutwardzony teren inwestycji. W przypadku występowania kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi sieciami infrastruktury technicznej, w tym z regionalną siecią szerokopasmową, której lokalizację w drodze decyzji określił Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz. U. z 2024r., poz. 604 z późn. zm.), projekt budowlany należy uzgodnić z właściwym zarządcą sieci. Obsługa komunikacyjna terenu - na dotychczasowych warunkach z ul. [...] (droga publiczna kategorii gminnej), poprzez istniejącą drogę gruntową od strony północnej (pismo P. z dnia 24.05.2021r. znak: Ldz. 591/2021). Ponadto teren inwestycji posiada dojście (komunikację pieszą) do drogi publicznej ul. [...] poprzez działkę nr ewid. [...] będącą w użytkowaniu Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. W granicach terenu inwestycji - 2 stanowiska postojowe. W ocenie SKO, w wydanej decyzji w istocie nie zawarto ustaleń w zakresie zaopatrzenie w wodę, odbioru ścieków oraz zaopatrzenia w energię elektryczną, gdyż nie wiadomo jakie są "dotychczasowe warunki" wskazane w decyzji organu I instancji. Brak jest także parametrów charakterystycznych studni głębinowej. Z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek – co oznacza, że możliwe jest ustalenie dostępu do terenu inwestycji takiego, który wynika z wniosku, bowiem to wnioskodawca kształtuje treść wniosku. Kwestia ta nie może pozostać w fazie domysłów, lecz winna zostać jednoznacznie określona we wniosku a następnie zbadana przez organ I instancji. W decyzji kasacyjnej zauważono również, że organ I instancji powinien określić, jaki rodzaj użytków występuje na obszarze działek, na których przewidziano dostęp do drogi publicznej z terenu inwestycji. Określony w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony zawsze wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne do realizacji określonej inwestycji. Nie jest więc prawidłowe stanowisko, że dostęp do drogi publicznej w takim przypadku wymaga wykazania przez inwestora, iż teren inwestycji ma prawny dostęp do drogi publicznej. Skoro do uzyskania tej decyzji nie jest niezbędne wykazanie się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, to tym bardziej brak podstaw do konieczności dokumentowania posiadania prawa do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacyjne. Dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę powinny być badane warunki techniczne planowanej drogi. W sprzeciwie od ww. decyzji, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. podniosła zarzuty: 1. rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, mimo braku przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, 2. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, 3. naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia, a w szczególności niewykazanie, dlaczego organ nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, 4. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez faktyczne uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy, 5. naruszenia art. 12 K.p.a. (zasady szybkości postępowania) poprzez nieuzasadnione przedłużenie postępowania, 6. błędnego przyjęcia braku dostępu do drogi publicznej bez jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, 7. dowolnego powołania się na charakter terenów PKP jako przeszkody inwestycyjnej, bez przeprowadzenia pełnej analizy możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej, 8. nieuprawnionego uznania braków dokumentacji za istotne uchybienia, mimo że mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i stwierdzenie, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, rozpoznanie sprawy co do istoty przez organ odwoławczy i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 15.06.2026 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na sprzeciw, skarżąca uzupełniła argumentację mającą potwierdzać, że Kolegium nie wykazało aby zakres ewentualnego postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia przez organ I instancji uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej. Odmienna ocena materiału dowodowego nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jeżeli zaś organ odwoławczy uznał, że określone informacje wymagają doprecyzowania, mógł skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 136 K.p.a. i uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Skarżąca podkreśliła, że dostęp do nieruchomości został wykazany we wniosku, a przez teren prowadzący do nieruchomości przebiega infrastruktura kanalizacyjna wykonana przez [...] ok. dwóch lat temu. We wniosku wskazano także lokalizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Bezpodstawny jest także zdaniem skarżącej zarzut niewykazania legalności istniejącego budynku mieszkalnego przeznaczonego do rozbudowy. Budynek powstał w latach przedwojennych, w okresie gdy nie prowadzono obecnej ewidencji obiektów budowlanych. Obiekt od wielu lat istnieje w terenie, został ujawniony na mapach geodezyjnych i posiada przyłącze energetyczne. Brak historycznej dokumentacji budowlanej nie może sam przez się świadczyć o nielegalności obiektu. Wreszcie zdaniem skarżącej parametry inwestycji odpowiadają zakresowi legalizacji określonemu przez organ nadzoru budowlanego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. W art. 32 p.p.s.a. stanowi się, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7.06.2018 r., sygn. II OSK 1319/18, wyrok NSA z 18.12.2020r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22.12.2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20). Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w sprawie zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu, determinowany także ograniczonym kręgiem podmiotów, które biorą udział w takim postępowaniu, nie pozwalał na badanie i weryfikację, a w szczególności wiążące wypowiadanie się co do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Kontrola Sądu nie może bowiem obejmować formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym (w tym m.in. tej, która wniosła odwołanie – jak w niniejszym przypadku) oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotną kwestią jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wydanej na wniosek skarżącej, która zamierza zalegalizować wykonane samowolnie na działce nr ewid. [...], przy ul.[...] roboty budowlane tj.: rozbudowę od strony zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o pomieszczenia gospodarcze przeznaczone na kotłownię dobudowane od strony północno-wschodniej do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ww. działce dobudowę drewnianego ganku po północno-zachodniej stronie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o trzy odrębne postanowienia PINB z 30.09.2021 r. W ocenie Sądu rodzaj i ilość wskazanych w zaskarżonej decyzji uchybień organu I instancji w zakresie przeprowadzonego postępowania, przemawiających za koniecznością jego uzupełnienia, uzasadniają wydanie przez SKO decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium wskazało w szczególności na mankamenty samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który nie dokumentuje i nie przedstawia pełnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w sposób czytelny. Organ ten zwrócił uwagę, że na mapie załączonej do wniosku nie wskazano czytelnie wymiarów w rzucie klatki schodowej, ganku oraz kotłowni, zaś z załącznika graficznego wniosku nie wynika, aby klatka schodowa została wybudowana. We wniosku nie przedstawiono w sposób czytelny planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, tj. np. miejsca usytuowania studni, terenów zielonych, dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (tj. połączenia z drogą publiczną lub wewnętrzną, służebnością drogową itp.), istniejących legalnie oraz objętych legalizacją obiektów budowlanych, istniejących przyłączy itp. Wbrew twierdzeniu skarżącej Kolegium nie przesądziło przy tym o braku dostępu nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej. Jak należy wnosić, SKO przyjęło ostatecznie że skoro do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest niezbędne wykazanie się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, to tym bardziej brak podstaw do konieczności dokumentowania posiadania prawa do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacyjne. Jednocześnie jednak organ II instancji wskazał, że przedstawienia w formie graficznej wymaga, w jaki sposób nastąpi dostęp do drogi publicznej dla wnioskowanej inwestycji oraz w jaki sposób odbywa się dotychczasowy dostęp do terenu inwestycji. Należy także doprowadzić część testową i graficzną wniosku do spójności w tym zakresie. Trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ I instancji nie zajął się zaś w ogóle zagadnieniem legalności istnienia budynku, który w tym przypadku podlegał rozbudowie, zaś jak wskazało SKO rozbudowie podlegać może wyłącznie obiekt, który istnieje legalnie. W wydanej przez organ I instancji decyzji w istocie nie zawarto ustaleń w zakresie zaopatrzenia w wodę, odbioru ścieków oraz zaopatrzenia w energię elektryczną, wskazując że owo zaopatrzenie i odbiór odbywać się będzie "na dotychczasowych warunkach", które jednak nie zostały przedstawione. Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że dla obiektów już zrealizowanych charakterystyczne parametry inwestycji są już wiadome i ustalone, gdyż są zrealizowane. W przypadku ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego obiektu (części obiektu) obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest dokonanie kontroli, czy parametry inwestycji wskazane we wniosku są tożsame z tymi ustalonymi przez organ nadzoru budowlanego. Tymczasem postanowienia PINB w części nie określają wymiarów w rzucie obiektu (części obiektu) podlegających legalizacji, co wymaga wyjaśnienia. Trzeba zauważyć, że co do zasady decyzja ustalająca warunki zabudowy może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku (por. np. wyroki NSA z 20 lipca 2021 r. II OSK 3047/18, 20 kwietnia 2022 r. II OSK 1430/19, 23 lutego 2023 r. II OSK 123/22, 17 lipca 2024 r. II OSK 1373/23). Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna do legalizacji samowoli budowlanej. Regulacja ta zatem winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni. Co prawda ustalenie warunków zabudowy w przypadku "zwykłego" trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu, mającego powstać legalnie, od trybu powiązanego z postępowaniem legalizacyjnym wszczynanym przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej, odbywa się w taki sam sposób, lecz gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostawać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21.10.2024 r., sygn. II SA/Ol 741/24). Nie przesądzając zatem w sposób ostateczny – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – zagadnień o charakterze materialnoprawnym, trzeba podnieść, że wskazane przez organ odwoławczy uchybienia i braki w przeprowadzonym postępowaniu w pełni uzasadniają stanowisko, iż ich usunięcie, wbrew twierdzeniom sprzeciwu, nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy, dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 24.02.2025 r., sygn. II SA/Wr 49/25). W ocenie Sądu konieczny do wyjaśnienia i uzupełnienia zakres okoliczności faktycznych jest w tym przypadku na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.