II SA/Ke 211/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, , po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Morawicy z dnia 17 grudnia 2021 r. nr XLII/405/2021 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy p o s t a n a w i a odrzucić skargę.

II SA/Ke 211/22 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 17 grudnia 2021 r., nr XLII/405/21, w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica", Rada Miejska w Morawicy, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Nr XV/180/2016 Rady Gminy w Morawicy z dnia 22 lutego 2016 r. w prawie przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 5 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, w § 1 ust. 1 uchwaliła zmianę Studium, wskazując, że Studium obejmuje obszar Gminy Morawica w jej granicach administracyjnych; w § 1 ust. 2 wskazała, że Studium po zmianach zostało zawarte w 5 wymienionych w pkt 1-5 załącznikach do niniejszej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ("usg"), wniosła do tut. Sądu R. C., zarzucając istotne naruszenie: 1. art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegające na braku uwzględnienia obecnych potrzeb oraz istotnym ograniczeniu lub zupełnym wyłączeniu ustaleniami studium możliwości eksploatacji udokumentowanego złoża "W.", znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...], obręb W.; 2. art. 72 ust. 1, art. 125 i art. 126 ustawy Prawo ochrony środowiska ("Poś") poprzez naruszenie zasady gospodarczo uzasadnionego wykorzystania kopalin w odniesieniu do udokumentowanego złoża "W.", znajdującego się na ww. działce; 3. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności polegające na braku uwzględnienia obecnych potrzeb oraz istotnym ograniczeniu lub zupełnym wyłączeniu ustaleniami studium możliwości eksploatacji udokumentowanego złoża "W.", znajdującego się na ww. działce; 4. art. 10 ust. 1 pkt 2a upzp poprzez oparcie przyjmowanego w 2021 r. Studium (w tym wizji i misji gminy oraz celów) na nieaktualnej Strategii gminy Morawica przyjętej w 2014 r. z horyzontem wskazanym na 2020 r.; 5. upzp poprzez zawarcie w Studium odniesień i oparcie się na polityce zawartej w KPZK 2030, która w dniu przyjmowania uchwały w sprawie studium nie obowiązywała, gdyż została uchylona ustawą z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 13 listopada 2020 r.; 6. art. 10 ust. 2a upzp poprzez sformułowanie ustaleń określających obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; 7. art. 10 ust. 2a upzp w zw. z § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez brak możliwości powiązania tekstu z rysunkami studium. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca jako źródło interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wskazała, że jest właścicielem działki objętej zakresem studium, a jego postanowienia, poprzez ustanowienie rolniczego przeznaczenia działki, na której znajduje się udokumentowane złoże "W." (dokumentacja geologiczna zatwierdzona decyzją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 4 marca 2019 r., znak: OWŚ-V.7427.30.2018). uniemożliwiają jego eksploatację wpływając na konstytucyjne prawo własności skarżącej. Zdaniem skarżącej, skoro plan miejscowy, do którego uchwalenia mogłoby dojść na podstawie zmienionego studium miałby bezpośredni wpływ na sposób korzystania z nieruchomości w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą studium, to jego zmiana może w istotny sposób rzutować na wykonywanie prawa jej własności. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa działka została w 2006 r. zakwalifikowana jako należąca do kategorii potencjalnych terenów eksploatacji powierzchniowej. Niezrozumiała jest więc nagła zmiana podejścia władz gminy i zmiana przeznaczenia działki na tereny rolnicze. Dalej w skardze podniesiono, że w rozdziale 17 części II Studium określono obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Ustalenia te nie są spójne z wymogami art. 10 ust. 2a upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjmowania dokumentu studium. Uwzględniają bowiem brzmienie ww. przepisu obowiązujące do 30 października 2021 r. Dodatkowo, nie jest możliwe powiązanie tekstu studium z rysunkiem, ponieważ ani załącznik nr 2, ani załącznik nr 3, tj. rysunki studium, nie zawierają oznaczenia miejsc lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW – terenów instalacji fotowoltaicznych. W ocenie skarżącej, takie urządzenia mają zostać zlokalizowane w pobliżu działki, której jest właścicielem, przez co mogą znacząco oddziaływać na jej prawo własności. Nie jest jednak możliwa dokładana weryfikacja lokalizacji przez uchybienia, o których mowa powyżej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Morawica wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 151 Ppsa. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [...] wykazuje związek z interesem prawnym skarżącej, ale interesu tego nie narusza. Ze względu na swój charakter prawny nie zmienia przeznaczenia działki skarżącej. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały i nadal na terenie gminy Morawica obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r., nr XLV/425/14, w którym przeznaczenie działki nr [...] określone zostało jako rolnicze. Uchwała w sprawie planu miejscowego była przedmiotem kontroli WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 436/16 oraz NSA w sprawie II OSK 528/17. Sądy uznały, że uchwała ta była zgodna z prawem. W toku uchwalania studium skarżąca wnosiła o zmianę przeznaczenia działki nr [...], jednakże Rada Miejska tego wniosku nie uwzględniła. Żaden przepis prawa nie tworzy bowiem obowiązku uwzględnienia żądania właściciela gruntu co do przeznaczenia tego gruntu. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał m.in., że działka nr [...] jedynie na niewielkim odcinku sąsiaduje z terenami, na których dopuszcza się urządzenia wytwarzające energię z OZE. W studium, z uwagi na jego charakter prawny, określa się jedynie przybliżony teren lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z OZE. Uszczegółowienie nastąpi w planie miejscowym, natomiast lokalizacja konkretnych obiektów będzie wynikać z procedury dotyczącej wydania decyzji środowiskowych oraz o pozwoleniu na budowę. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej zauważył, że z samego sąsiedztwa działki nr [...] oraz oddziaływania urządzeń na działkę skarżącej wynika interes prawny do zaskarżenia studium w części dotyczącej rozmieszczenia urządzeń wytwarzających odnawialne źródła energii. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. Ta ostatnia okoliczność jest szczególnie istotna przy ocenie dopuszczalności merytorycznego badania przez sąd administracyjny aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, do których należy m.in. uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "upzp". W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi oznacza, że sąd nie ocenia zgodności z prawem materialnym postanowień ww. aktów ani zgodności ich podjęcia z przepisami proceduralnymi, poprzestając na ustaleniu, że objęty skargą akt nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Dokonując oceny dopuszczalności skargi w świetle art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Wniosek taki wypływa wprost z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559), dalej "usg", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie więc do postępowania prowadzonego na podstawie Kpa, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero więc naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 upzp), a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Ta ostatnia zasada oznacza z jednej strony to, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest uwzględnić lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki polityki przestrzennej przyjęte w studium, gdyż plan miejscowy ustaleń studium naruszać nie może (art. 20 ust. 1 upzp), z drugiej zaś strony wskazuje, że postanowienia studium nie oddziałują w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki innych podmiotów, będących właścicielami nieruchomości na terenie, którego studium dotyczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane było stanowisko, że studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny jednostki. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 usg postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1027/11). Prezentowane było jednak też inne stanowisko. W szczególności, w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. II OSK 706/13, NSA przyjął, że "dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym". Stanowisko to Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżącego został naruszony, jednak w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 usg zostanie oddalona. Ponadto, w wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. II OSK 706/13, NSA wyraził pogląd, również podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 upzp) wynika potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że ustalenia zaskarżonego studium co do przeznaczenia nieruchomości skarżącej nie wprowadzają żadnych zmian w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym. Na obszarze gminy Morawica obowiązuje uchwała Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r., nr XLV/425/14, w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica część I (Dz.Urz. Woj.Święt. z 2014 r. poz. 3189 ze zm.). Uchwałą tą Rada Gminy dokonała zmiany przeznaczenia zagospodarowania działki nr [...] położonej w W. (stanowiącej aktualnie własność skarżącej w niniejszej sprawie) z kategorii R/PG (potencjalne tereny eksploatacji powierzchniowej) na kategorię R (rolnicze). Uchwała ta była przedmiotem kontroli zarówno tut. Sądu (w sprawie II SA/Ke 436/16), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (w sprawie II OSK 528/17), które nie dopatrzyły się naruszenia prawa w przeznaczeniu działki nr [...] na cele rolnicze. NSA stwierdził, że rolnicze przeznaczenie terenu nie uniemożliwia jego przeznaczenia w przyszłości na wydobycie kopalin, o ile dojdzie do udokumentowania złoża i jego wprowadzenia do planu. Działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania jej terenu, zaś nieuwzględnianie w planie zagospodarowania przestrzennego ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do przeznaczenia tych terenów czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie ma zatem realnego wpływu na sposób wykonywania prawa własności. Decydujące znaczenie mają przepisy aktualnie obowiązującego planu miejscowego, stanowiącego źródło prawa powszechnie obowiązującego jako akt prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a studium takim aktem nie jest (art. 9 ust. 5 upzp). Innymi słowy, skarżąca nie wykazała istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, z natury rzeczy aktem nie adresowanym na zewnątrz i co do zasady nie kształtującym bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a swoją sytuacją prawną. Nie wykazała, że zaskarżona uchwała jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Rada Gminy uwzględniła w studium, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 11 upzp, występowanie udokumentowanych złóż kopalin na działce nr [...]. Nie oznacza to jednak, że wskutek ustalenia rolniczego (tj. dotychczasowego) przeznaczenia tej działki w studium jakieś uprawnienie zostało skarżącej jako jej właścicielce odebrane, czy też uniemożliwiono jego realizację. Udokumentowanie złoża w studium nie oznacza uprawnienia do jego eksploatacji. Źródłem naruszonego interesu prawnego nie może być też okoliczność, że działka nr [...] sąsiaduje na niewielkim odcinku z terenami przeznaczonymi pod rozmieszczenie urządzeń wytwarząjących energię z odnawialnych źródeł energii (OZE) o mocy przekraczającej 100 kW. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób przeznaczenie sąsiedniego terenu pod rozmieszczenie ww. urządzeń miałoby naruszać jej interes prawny, w szczególności sposób wykonywania prawa własności. Jak wynika z załącznika nr 1 do uchwały, w rozdziale 3, część II, podrozdziale 17 (s. 139) na rysunku planu wskazano miejsca lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 100 kW – tereny instalacji fotowoltaicznych. Strefy ochronne w związku z lokalizacją farm fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW ograniczają się do granic obszaru inwestycji. Na rysunku studium, w załączniku nr 3 – kierunki zagospodarowania przestrzennego, tereny instalacji fotowoltaicznych oznaczone są kolorem fioletowym z oznaczeniem P/PF. Zajmują one obszar większy niż cała działka nr [...]. Aby móc w ogóle analizować, czy przeznaczenie danego terenu pod instalacje fotowoltaiczne narusza interes prawny właściciela działki sąsiedniej należałoby mieć informacje o szczegółowej lokalizacji takich instalacji. W sytuacji, gdy ustalenia studium nie zawierają szczegółowej lokalizacji farm fotowoltaicznych, naruszenie interesu prawnego właściciela działki sąsiedniej jest czysto hipotetyczne. Podsumowując, uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy zgodnie z art. 101 ust. 1 usg wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego, konkretnego interesu prawnego. Analizując dopuszczalność skargi w omówionym aspekcie, Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste, aktualne i bezpośrednie. Przeznaczenie działki nr [...] w studium nie uległo żadnej zmianie w stosunku do wynikającego z aktualnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego. W aktualnym stanie prawnym nie ma więc mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, gdyż określony w studium sposób zagospodarowania działki nr [...] nie kształtuje nowego sposobu wykonywania prawa własności, a naruszenie interesu prawnego na skutek ustalenia przeznaczenia określonych terenów pod instalacje fotowoltaiczne jest czysto hipotetyczne. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, co powoduje konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg. Z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej odnoszenie się do zarzutów dotyczących treści zaskarżonej uchwały było bezprzedmiotowe.