II SA/Ke 200/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku - Kamiennej na uchwałę Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 13 marca 2008 r. nr XXI/34/2008 w przedmiocie uchwalenia statutu osiedla - jednostki pomocniczej gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Dnia 13 marca 2008 r. Rada Miasta Skarżyska - Kamiennej podjęła uchwałę nr XXI/34/2008 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla - jednostki pomocniczej gminy Skarżyska-Kamiennej. Statut Osiedla Łyżwy w gminie Skarżysko - Kamienna stanowi załącznik nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej jako "Statut"). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Skarżysku - Kamiennej, zarzucając: - istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") poprzez niepoddanie projektu statutu jednostki pomocniczej gminy Skarżyska - Kamiennej obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami osiedla, w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami poszczególnych osiedli Miasta Skarżyska - Kamiennej, podczas, gdy wyżej wskazane przepisy wymagają przed podjęciem uchwały w przedmiocie nadania statutów jednostkom pomocniczym gminy przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych; - istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określeniem w § 4 załącznika do uchwały kompetencji należących do Osiedla poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas, gdy ustawa o samorządzie gminnym nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów, - istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określeniem w § 21 ust. 2 załącznika do uchwały kompetencji należących do Zarządu Osiedla poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas, gdy ustawa o samorządzie gminnym nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów, - istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 34 ust. 1 załącznika do uchwały na Skarbnika Miasta Skarżyska - Kamiennej obowiązku kontrolowania gospodarki finansowej jednostek pomocniczych gminy podczas, gdy rada gminy nie jest upoważniona do nakładania obowiązków na pracownika urzędu gminy, jakim jest skarbnik gminy. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że zaskarżona uchwała dotycząca statutów jednostek pomocniczych Miasta Skarżyska - Kamiennej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Skarżący wskazał, że z pisma otrzymanego w dniu 4 grudnia 2019 r. z Urzędu Miasta Skarżyska - Kamiennej wynika, że przed podjęciem uchwały nr XXI/34/2008 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla - jednostki pomocniczej gminy, Rada Miasta Skarżyska - Kamiennej nie podjęła uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych, ani nie przeprowadziła konsultacji społecznych z mieszkańcami poszczególnych osiedli, co prowadzi do wniosku, że do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło z istotnym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W dalszej części skargi Prokurator przedstawił argumentację pozostałych zarzutów w niej zawartych, odnoszących się do postanowień przyjętych w Statucie Osiedla Łyżwy stanowiącym załączniki do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, albowiem z treści zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia wynika, że uchwała ta została podjęta po przeprowadzeniu faktycznych konsultacji z mieszkańcami, zaś z uwagi na upływ czasu do przechowywania dokumentów brak jest możliwości ich załączenia. Nadto organ wskazał, że zaskarżona uchwała nigdy nie była kwestionowana przez organy nadzoru, ani pod względem formalnym ani merytorycznym. Odnośnie do § 4 i § 21 ust. 2 Statutu organ podniósł, że art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje na katalog otwarty elementów, jakie powinny znajdować się w statucie jednostki pomocniczej gminy. Zdaniem organu, dopuszczalne jest zatem wprowadzenie w Statucie jeszcze innych, niż wskazane powyższym przepisem ustawy elementów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wnieśli o taki tryb jej rozpoznania. W niniejszej sprawie skargą Prokurator objął uchwałę Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla Łyżwy, który stanowi załączniki nr 1 do uchwały. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie Osiedla Łyżwy). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu jednostki pomocniczej gminy obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami osiedla w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami poszczególnych osiedli. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z dnia 11 września 2019 r. - sygn. akt II SA/Ke 551/19, z dnia 23 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 1077/19, z dnia 6 lutego 2020 r. - sygn. akt sygn. akt II SA/Ke 49/20, z dnia 12 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 55/20, z dnia 30 czerwca 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 203/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). W związku z powyższym akceptując i uznając za własną argumentację prawną, jaka legła u podstaw powyższych wyroków, posłuży się argumentacją wyrażoną przez WSA w Kielcach w tamtych sprawach. Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej; zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; organizację i zadania organów jednostki pomocniczej: zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (osiedla) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami Osiedla Łyżwy w gminie - Miasto Skarżysko -Kamienna. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 13 marca 2008 r. nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Nie sposób uznać, że uchwała nr LIV/109/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. podjęta przez Radę Miasta Skarżyska - Kamiennej w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych obowiązywała w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (13 marca 2008 r.), skoro uchwalenie tego aktu nastąpiło po upływie 2 lat od daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Nadto, z treści tej uchwały wynika, że wchodziła w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, nie wcześniej niż 1 stycznia 2011 r. (§ 4 tej uchwały). Sąd ustalił z urzędu, że ww. uchwała z dnia 4 listopada 2010 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2011 r. Organ nie wskazał na żadną inną uchwałę regulującą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, która miałaby obowiązywać w dniu 13 marca 2008 r. Sąd ustalił nadto, że we właściwym dzienniku urzędowym uchwała w takim przedmiocie nie została opublikowana. Z treści protokołu z sesji Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 13 marca 2008 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała, również nie wynika, że projekt statutu osiedla został poddany konsultacjom z mieszkańcami osiedla w trybie uchwały wydanej na podstawie art. 5a u.s.g. W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza więc niepodjęcie przez gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenie organu, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Nie poddaje się ono jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu, sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wszystkie te elementy, zawierające zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych, określać powinna uchwała podjęta w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały, o jakiej mowa wyżej, a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy. Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na ustalony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji z mieszkańcami, których dotyczy uchwalony Statut Osiedla Łyżwy, co powoduje konieczność wyeliminowania w całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.