II SA/Ke 162/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Magdalena Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 24 listopada 2025 r. nr XVII/181/2025 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 24 listopada 2025 r. Rada Miejska w Chmielniku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 244), dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr XVII/181/2025 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Miasta i Gminy Chmielnik, stanowiąc w § 1: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej mającej siedzibę na trenie (pisownia oryginalna) Miasta i Gminy Chmielnik w następujących wysokościach: 1) 28,00 zł (słownie: dwadzieścia osiem złotych 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, 2) 15,00 zł (słownie: piętnaście złotych 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym planie ratowniczym; 3) 10,00 zł (słownie: dziesięć złotych) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę; 4) 6,00 zł (słownie: sześć złotych 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu podstawowym dla kandydata na strażaka ratownika OSP". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości i formułując zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez posłużenie się pojęciem "udział", podczas gdy ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się tym terminem, lecz terminem "uczestnictwo". Zapisy zawarte w § 1 uchwały stanowią, zdaniem skarżącego, niedopuszczalną modyfikację przepisów kompetencyjnych wynikających z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że w zakwestionowanej uchwale nie doszło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p., gdyż użycie pojęcia "udział" nie stanowi niedopuszczalnej modyfikacji normy kompetencyjnej, lecz mieści się w granicach dopuszczalnej redakcji aktu prawa miejscowego, zachowując sens normatywny przepisu ustawowego. Pojęcia "udział" i "uczestnictwo" są bowiem w języku polskim równoważne znaczeniowo. Ponadto, zaskarżona uchwała nie wprowadza żadnych nowych przesłanek nabycia przedmiotowego ekwiwalentu ani nie ogranicza praw osób uprawnionych. Zakwestionowana regulacja jedynie powtarza i konkretyzuje regulację ustawową. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2023r. o sygn. akt II OSK2588/22 dotyczy konkretnego stanu faktycznego i prawnego i w konsekwencji nie może być automatycznie zastosowany w niniejszej sprawie – tym bardziej że w orzecznictwie występują liczne przypadki, gdy użycia pojęcia "udziału" nie uznaje się za istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w u.s.g. zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. W art. 15 § 1a u.o.s.p. określono, że ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1; 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. W § 1 zaskarżonej uchwały prawodawca gminny ustalił ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej mającej siedzibę na terenie gminy Miasta i Gminy Chmielnik w następujących wysokościach: "1) 28,00 zł (słownie: dwadzieścia osiem złotych 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, 2) 15,00 zł (słownie: piętnaście złotych 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym planie ratowniczym; 3) 10,00 zł (słownie: dziesięć złotych) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę; 4) 6,00 zł (słownie: sześć złotych 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu podstawowym dla kandydata na strażaka ratownika OSP." Zestawiając treść cyt. regulacji zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. należy stwierdzić, że na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi, z którego wynika że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia powyższej regulacji poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 pkt 1-4 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się omawiana ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu tj. za "każdą rozpoczętą godzinę udziału" w zakresie, o jakim mowa w ww. przepisie, nie zaś – jak przewiduje omawiana ustawa – za "uczestniczenie" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że udział strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej nie będzie rozumiany jako uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2023 r. o sygn. III OSK 2588/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępne w CBOSA). W odniesieniu do niezasadnej argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę podkreślenia wymaga, że zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału – co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25, dostępny j.w.). Tym samym nie sposób zgodzić się z organem co do tego, że w niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p., a treść regulacji § 1 uchwały mieści się w granicach dopuszczalnej redakcji aktu prawa miejscowego. Niezależnie od powyższego należy podnieść, że przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa u.o.s.p. w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. akt III SA/Łd 48/25, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 2588/22, dostępne j.w.). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, o tyle wprowadzenie do uchwały postanowień sprzecznych z ustawą należy uznać za istotne naruszenie prawa, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Chmielniku określiła bowiem nie tylko wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP poprzez wskazanie stawki godzinowej – do czego była uprawniona i zobowiązana – ale także wskazała w § 1 pkt 1 – 4, odmiennie niż ustawa, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, w zabezpieczaniu obszaru chronionego, w szkoleniu lub ćwiczeniu i szkoleniu podstawowym. W rezultacie, przytoczona regulacja § 1 zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala organowi stanowiącemu gminy jedynie na ustalenie wysokości ekwiwalentu – a nie do określenia sposobu jego obliczania (por. prawomocny wyrok tut. Sądu z 4 września 2025 r. o sygn. II SA/Ke 291/25, dostępny j.w.). Co więcej, przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że ekwiwalent pieniężny naliczany jest "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu (...) lub gotowości do wyjazdu", a nie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału (...)", co stanowi niedopuszczalną modyfikację ustawy i tym samym istotne naruszenie prawa w § 1 uchwały. Zatem uchwała w sposób nieuprawniony modyfikuje ustawowy sposób ustalania ekwiwalentu, co stanowi o sprzeczności kontrolowanego aktu prawa miejscowego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Kolejna kwestia, na którą należy zwrócić uwagę (niezależnie od podniesionego w skardze zarzutu) dotyczy przyznania ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 6 zł dla kandydata na strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu podstawowym. Wskazać należy, że zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ekwiwalent pieniężny otrzymują strażacy ratownicy OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (art. 15 ust. 1 ustawy). Jak stanowi zaś art. 15 ust. 1a pkt 1 ustawy, ekwiwalent pieniężny otrzymują również: kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1. Definicję kandydata na strażaka ratownika OSP zawiera art. 9 ust. 2 u.o.s.p., który stanowi, że kandydatem na strażaka ratownika OSP jest: 1) strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, lub 2) strażak OSP w wieku od 16 do 18 lat, który za zgodą jednego z rodziców, opiekunów prawnych albo opiekunów faktycznych jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 204 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 oraz z 2024 r. poz. 878, 1222, 1871 i 1965). W przepisie § 1 pkt 4 zaskarżonego aktu ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP. Organ stanowiący gminy umożliwił zatem otrzymywanie ekwiwalentu pieniężnego przez wszystkich kandydatów, tj. zarówno tych, o których stanowi art. 9 ust. 2 pkt 1, jak i wymienionych w pkt 2 tego przepisu ustawy. W konsekwencji przyjęta przez Gminę regulacja § 1 pkt 4 uchwały wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 15 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do ustalenia wysokości ekwiwalentu dla kandydatów na strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy - strażaków OSP w wieku od 16 do 18 lat, którzy za zgodą jednego z rodziców, opiekunów prawnych albo opiekunów faktycznych są uczestnikami szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Nie jest kandydatem na strażaka ratownika OSP, któremu w myśl art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p. można przyznać ekwiwalent, o jakim mowa w tym przepisie, osoba, o której mowa w art. 9 ust. 2 pkt 2 u.o.s.p. Za takim kierunkiem wykładni przywołanych przepisów przemawia także treść art. 15a ustawy, który stanowi, że rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Przepis ten został dodany do u.o.s.p. z dniem 8 września 2023 r., mocą ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 poz. 1560), czyli tej samej ustawy, która wprowadziła regulację art. 15 ust. 1a ustawy, upoważniającą radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p.. Wynika stąd, że ustawodawca – poza upoważnieniem określonym w art. 15 ustawy - przyznał radzie gminy uprawnienie do ustalenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP z tytułu wykonywania innych zadań niż wymienione w art. 15 u.o.s.p., a nie przewidział takiej możliwości w żadnym zakresie w odniesieniu do kandydatów na strażaków ratowników OSP. Oznacza to, że nieletniemu kandydatowi na strażaka ratownika OSP (16 - 18 lat) - w świetle przywołanych przepisów - ekwiwalent w ogóle nie może być przyznany. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.