II SA/Ke 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Wojciechowicach z dnia 1 marca 2012 r. Nr XVII/117/2012 w przedmiocie zmiany w regulaminie określającym tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Dnia 1 marca 2012 r. Rada Gminy w Wojciechowicach, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.), podjęła uchwałę nr XVII/117/2012 w sprawie zmian w regulaminie określającym tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Wojciechowice, a w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: - art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U.2019.1461), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie w § 4 uchwały jej wejścia w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 10 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2022 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U.2016. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i częściowym powtórzeniu oraz modyfikacji w § 2 pkt 1 uchwały, treści art. 9a ust. 10 powyższej ustawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego, jak również nie była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Skarżący podkreślił, że uchybienie w postaci braku ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ pozostawił skargę do uznania Sądu. Wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona i obecnie obowiązuje nowa uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, do której organ nadzoru nie zgłosił zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała dotyczy trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w tym przedmiocie, są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11 (dostępny jw.) pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie należy stwierdzić, że normy prawne zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołują określone skutki prawne. Zaskarżona uchwała należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. sygn. I OSK 1213/10, dostępny jw.). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 4 uchwały podano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa wadliwość pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym jej nieważnością w całości. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala też przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do drugiego zarzutu skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę trzeba stwierdzić, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie ma wpływu na niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.