II SA/Ke 158/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Sylwester Miziołek Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skarg J. J., E. J., K. J.-K. i A. D. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2025 r. [...] w przedmiocie nakaz wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz: J. J., E. J. i K. J.-K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz A. D. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 grudnia 2025 r. [...] po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z 17 października 2025 r., którą nakazano A. D. jako właścicielowi lokalu mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w S. dokonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj.: 1. usunięcie okapów kuchennych z wentylatorem mechanicznym, 2. wycięcie w ścianie dzielącej pomieszczenie łazienki z pomieszczeniem gospodarczym (pierwotnie pomieszczenie WC) otworu kontaktowego o wymiarach minimum 50 cm x 50 cm umiejscowionego pod sufitem, 3. na stropie żelbetowym między kondygnacjami (podłodze) w pomieszczeniu łazienki: hydroizolacji na podłodze po wcześniejszym jej przygotowaniu, wylewki betonowej, zagruntowaniu, nałożeniu kleju elastycznego, ułożenie warstwy wierzchniej przeznaczonej do pomieszczeń typu łazienka wskazując, że wykonując ww. prace należy uwzględnić spadek ok. 2% tj. ok 2cm na metr w kierunku odpływu, 4. przedłożenie dokumentacji powykonawczej - inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Nakazano aby powyższe wykonać do 31 grudnia 2025 r. zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną przy zachowaniu zasad bhp, każdy etap prac zanikających winien być potwierdzony protokołem przez inspektora budowlanego z S. S., a obowiązki wskazane w pkt 1 i 2 po wykonaniu powinny być odebrane przez mistrza kominiarskiego, przy czym poinformowano zobowiązanego, że niewykonanie robót w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego oraz ewentualnym wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji, zaś o wykonaniu prac należy niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni poinformować PINB w Sandomierzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa nakazał A. D. jako właścicielowi lokalu mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w S. dokonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: 1. usunięcie okapów kuchennych z wentylatorem mechanicznym, 2. wycięcie w ścianie dzielącej pomieszczenie łazienki z pomieszczeniem gospodarczym (pierwotnie pomieszczenie WC) otworu kontaktowego o wymiarach minimum 50cmx50cm umiejscowionego pod sufitem, 3. na stropie żelbetowym między kondygnacjami (podłodze) w pomieszczeniu łazienki: wykonanie szczelnej hydroizolacji na podłodze po wcześniejszym jej przygotowaniu poprzez usunięcie wszystkich warstw, wykonanie wylewki betonowej, zagruntowanie, nałożenie kleju elastycznego, ułożenie warstwy wierzchniej przeznaczonej do pomieszczeń typu łazienka wskazując, że wykonując ww. prace należy uwzględnić spadek ok. 2%, tj. ok 2 cm na metr w kierunku odpływu, Roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, wpisanej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego w terminie do 30 kwietnia 2026 r., a po wykonaniu robót należy przedłożyć dokumentację powykonawczą (inwentaryzację wykonanych robót budowlanych). Wykonanie robót należy zgłosić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu. Nałożone obowiązki należy wykonać zgodnie z przepisami prawa budowlanego i techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną przy zachowaniu zasad bhp. Niewykonanie robót w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego oraz ewentualnym wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji. Do wykonania robót budowlanych należy zastosować wyroby budowlane dopuszczone do obrotu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o wyrobach budowlanych. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że inspektorzy PINB w Sandomierzu przeprowadzili 5 kwietnia 2022 r. oględziny w sprawie sprawdzenia stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w S. w obrębie mieszkania nr [...], którego zarządcą jest S. Spółdzielnia Mieszkaniowa. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że lokal mieszkalny nr [...] składa się z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju, łazienki i WC. W pomieszczeniu pokoju od strony zachodniej w narożach przy posadzce widoczne są zacieki i plamy po zalaniu pomieszczenia z lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na wyższej kondygnacji oraz ślady po wykonaniu wymiany instalacji elektrycznej oświetleniowej - uzupełnienie gipsowe. Zniszczona i zabrudzona powłoka malarska sufitu i ścian. Ponadto w pokoju od strony wschodniej stwierdzono widoczne pęknięcia na ścianie. Inspektorzy ocenili, że lokal wymaga remontu. W tym samym dniu organ również ustalił, że mieszkanie nr [...] składa się z pokoju z aneksem kuchennym, pokoju, przedpokoju, łazienki i pomieszczenia gospodarczego. W przedmiotowym lokalu został zmieniony układ pomieszczeń w stosunku do pierwotnego poprzez likwidację pomieszczenia łazienki oraz przebudowę pokoju od strony zachodniej, gdzie znajduje się teraz łazienka z wanną, prysznicem, umywalką i sedesem, które podłączone są do istniejących pionów wod.-kan. oraz przewodów wentylacyjnych. Pomieszczenie WC zmieniło funkcję na pomieszczenie gospodarcze. W lokalu nie stwierdzono zacieków i wilgoci. Właściciel lokalu A. D. do remontu i zmiany funkcji pomieszczeń przystąpił w 2004 r. Na zmiany te nie przedłożył zgody Zarządu SSM w S.. Następnie PINB w Sandomierzu zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z prawem budowlanym, warunkami technicznymi zmiany układu pomieszczeń poprzez zmianę pierwotnej lokalizacji pomieszczeń łazienki w lokalu mieszkalnym nr [...], które to postępowanie organ I instancji zakończył wydaniem opisanej na wstępie decyzji z 17 października 2025 r. Dalej Wojewódzki Inspektor podał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że w toku postępowania administracyjnego PINB w Sandomierzu ustalił, że A. D., jako inwestor i właściciel lokalu nr [...] wykonał w 2004 r. roboty budowlane polegające na zmianie układu pomieszczeń w stosunku do pierwotnego w zakresie połączenia pomieszczenia kuchni z pokojem, tworząc aneks kuchenny z pokojem jadalnym oraz dokonał likwidacji pomieszczenia łazienki zwiększając pomieszczenie pokoju jadalnego z aneksem kuchennym, jak również otworzył przestrzeń przedpokoju na pokój z aneksem jadalnym. Mały pokój (sypialnia) nie uległ zmianie. Natomiast drugi pokój od strony zachodniej uległ przebudowie i zmianie funkcji. W pomieszczeniu tym znajduje się obecnie łazienka z zamontowanymi urządzeniami tj. wanną, prysznicem, umywalką i sedesem, podłączonymi do istniejących pionów wod.-kan. oraz przewodów wentylacyjnych. Pomieszczenie WC zmieniło funkcję na pomieszczenie gospodarcze. Zdaniem organu II instancji powyższy zakres wykonanych robót budowlanych należy zakwalifikować jako przebudowę, ponieważ przeprowadzone roboty doprowadziły do zmiany układu pomieszczeń w mieszkaniu, a tym samym zmieniły się parametry związane z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. W świetle art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani uprzedniego zgłoszenia, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Także prace dotyczące wykonania instalacji wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku, z wyłączeniem instalacji gazowych, nie wymagają uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia. A. D. wykonał prace niewymagające uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, co jednak nie oznacza, że nie powinny być one zgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 2 ust. 1. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że przebudowa lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym została dokonana w sposób niezgodny z przepisami warunków technicznych, co uprawnia organy nadzoru budowlanego do ingerencji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że w pokoju zaadaptowanym na pomieszczenie łazienki wentylacja została wykonana w sposób nieprawidłowy. Taki stan rzeczy został potwierdzony w protokołach kominiarskich mistrza kominiarskiego z 21 listopada 2024 r. oraz z 24 marca 2025 r., w których stwierdzono, że w mieszkaniu nr [...] nastąpiła zmiana funkcji pomieszczeń z pokoju na łazienkę, wentylacja w łazience adaptowanej wykonana jest łącznikiem poziomym w zabudowie w sposób nieprawidłowy. Nie można bowiem łączyć komina wentylacyjnego z oddalonym pomieszczeniem za pomocą poziomej rury, ponieważ takie rozwiązanie zmniejsza siłę ciągu. Ponadto w pomieszczeniu kuchennym zamontowano okap z wentylatorem mechanicznym, na co wskazuje mistrz kominiarski w protokole nr [...] z września 2023 r., co jest niedopuszczalne w ramach jednego mieszkania (nie można stosować jednocześnie wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej). Okap kuchenny z wentylatorem mechanicznym może powodować zaburzenia pracy wentylacji grawitacyjnej, wywołując ciąg wsteczny w kanałach. Organ odwoławczy stwierdził, że przebudowa lokalu mieszkalnego związana m.in. z przeniesieniem do pokoju łazienki i podnoszone przez lokatora mieszkania położonego poniżej nieprawidłowości związane z użytkowaniem pomieszczenia sanitarnego, tj. zalewanie pokoju lokalu nr [...], poskutkowało ustaleniem, że wykonane roboty zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, co wiąże się z koniecznością nałożenia obowiązku polegającego na demontażu gresu i ułożeniem nowej hydroizolacji, wylewki betonowej, zagruntowaniu, nałożeniu kleju elastycznego i ponownego ułożenia warstwy wierzchniej przeznaczonej do pomieszczeń typu łazienka. Niemniej jednak z uwagi na fakt, ze nie ma podstaw prawnych, aby właściciel budynku tj. SSM została zobligowana do kontrolowania poszczególnych etapów robót zanikowych, należało zmienić nałożony przez organ I instancji obowiązek w tym zakresie i nałożyć obowiązek, aby roboty budowlane zostały wykonane pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, wpisanej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a po wykonaniu robót należy przedłożyć dokumentację powykonawczą. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu A. D. kwestii przedłożonej ekspertyzy, w której autor opracowania stwierdził, że roboty wykonane są zgodne z przepisami, organ wskazał, że nadzór budowlany nie jest związany oceną autora ekspertyzy przedłożonej w sprawie i może w tej kwestii poczynić własne ustalenia. Taka ekspertyza stanowi niewątpliwie dowód w sprawie, jednak organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest poddać ją analizie. Organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, dysponujące wykwalifikowaną kadrą pracowniczą (wśród nich są osoby posiadające uprawnienia budowlane), która jest w stanie prawidłowo ocenić zebrany materiał dowodowy w sprawie. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli A. D. oraz osobno J. J., E. J. i K. J.-K.. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowienie m WSA w Kielcach z 19 marca 2026 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (Dz. U. 2026.143 t.j. ze zm.). W swojej skardze A. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 50 ust. 1 w związku art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu dopuszczalności i zasadności zastosowania trybu naprawczego, mimo że organ nie wykazał zaistnienia skonkretyzowanej przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (w szczególności "istotnego" naruszenia przepisów), a następnie nie powiązał jej logicznie i normatywnie z zakresem nałożonych obowiązków a także nie udowodnił jej materialnych elementów zwłaszcza realnego, aktualnego i skonkretyzowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska; 2. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego oraz § 79 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez nałożenie obowiązków nieadekwatnych, nadmiernie ingerencyjnych i niewykazanych jako niezbędne do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w tym w szczególności poprzez: a. nakaz demontażu okapów kuchennych z wentylatorem mechanicznym bez wykazania, że to rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z normą prawną i bez analizy rozwiązań mniej dolegliwych dla skarżącego; b. narzucenie wykonania w ścianie otworu 50x50 cm jako rzekomo koniecznego warunku prawidłowej wentylacji/dopływu powietrza, mimo że przepisy powyższego rozporządzenia przewidują standard wielokrotnie mniej dolegliwy (otwory w dolnej części drzwi o wymaganej powierzchni czynnej); c. nakaz generalnego rozkuwania i odtwarzania posadzki wraz z hydroizolacją w łazience bez wykazania, jakie konkretnie wady istniejącego rozwiązania stwierdzono oraz jaki związek przyczynowy łączy ewentualne zawilgocenia w lokalu poniżej z adaptacją wykonaną w lokalu skarżącego; II. przepisów postępowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. art. 8 i 9 oraz art. 7a i 81a k.p.a. łącznie i w związku funkcjonalnym, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieodpowiadający gwarancyjnemu standardowi wyjaśnienia sprawy, polegające na: a. niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz zaniechaniu podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności technicznych (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), b. dokonaniu oceny dowodów w sposób dowolny i niespójny (art. 80 k.p.a.), w szczególności przez marginalizowanie dowodów strony (inwentaryzacji wodno-kanalizacyjnej i ekspertyzy technicznej) bez przedstawienia równoważnego kontrdowodu, c. nierozstrzygnięciu istotnych wątpliwości wymagających wiadomości specjalnych i zastąpienie ich własną oceną organu, zamiast sięgnięcia po instrumenty z art. 84 k.p.a. (opinia biegłego/specjalisty), d. sporządzeniu uzasadnienia, które nie wskazuje w sposób konkretny naruszonych norm w odniesieniu do każdego z nakazów, ani nie wykazuje związku przyczynowego pomiędzy ustaleniami, a nałożonymi obowiązkami (art. 107 § 3 k.p.a.), a przez to prowadzi do rozstrzygnięcia opartego na dyrektywach o charakterze czysto ostrożnościowym, nie zaś na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z czym z kolei koreluje naruszenie zasady zaufania i lojalności organu (art. 8 i 9 k.p.a.) oraz gwarancyjnych dyrektyw rozstrzygania wątpliwości (art. 7a i 81a k.p.a.), 2. art. 133 k.p.a. przez przeprowadzenie i nierozpoznanie sprawy w granicach odwołania w znaczeniu materialnym, polegające w szczególności na braku rzeczywistego, merytorycznego odniesienia się do kluczowych zarzutów i argumentacji skarżącego (w tym dotyczących braku wykazania przesłanek zastosowania trybu art. 50-51, braku związku przyczynowego oraz nadmiernej dolegliwości i niezbędności nałożonych środków), ograniczeniu postępowania odwoławczego do korekt o charakterze wykonawczym (np. terminu i warunków wykonania), bez przeprowadzenia realnej weryfikacji podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia I instancji, oraz wydaniu rozstrzygnięcia, które - mimo formalnego uchylenia decyzji - w swojej istocie powiela jej koncepcję i zasadniczy trzon nakazów, przez co kontrola instancyjna stała się iluzoryczna, a postępowanie odwoławcze nie spełniło swojej funkcji gwarancyjnej; 3. art. 7, 7a, 8, 12 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez podjęcie drastycznej ingerencji w sferę prawa własności skarżącego w trybie nadzoru budowlanego po upływie ponad 20 lat od wykonania robót, których decyzja dotyczy, przy braku wykazania jakiegokolwiek aktualnego, realnego zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi czy bezpieczeństwa mienia oraz przy fakcie wieloletniego, niezakłóconego użytkowania lokalu i tolerowania istniejącego stanu przez organy nadzoru i zarządcę budynku. W konsekwencji organ, działając po tak długim okresie bierności, naruszył zasadę ochrony uprawnionych oczekiwań właściciela co do stabilności stosunków prawnych i dopuszczalności przyjętych rozwiązań technicznych, a zastosowane środki naprawcze mają charakter rażąco nieproporcjonalny w stosunku do ewentualnych nieprawidłowości. W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że jeżeli organ przyjmuje, że roboty nie wymagały pozwolenia ani zgłoszenia, to przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (roboty "bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia") nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Pozostaje zatem wariant z art. 50 ust. 1 pkt 2 - wykonywanie robót "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo zagrożenia środowiska". Jednak w tym zakresie organ ma obowiązek wykazać nie domniemanie, lecz realne ryzyko, oparte na ustaleniach faktycznych, które wypełniają hipotezę tej normy. Tego jednak organ nie uczynił. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji operuje przede wszystkim kategoriami potencjalności oraz wnioskami wyprowadzanymi z protokołów i skarg lokatorskich. Organ w istocie próbuje zastąpić przesłankę zagrożenia przesłanką niezgodności technicznej - i dopiero z tego wyprowadzić nakaz robót. Taki tok rozumowania jest jednak całkowicie sprzeczny ze standardem orzeczniczym i prowadzi do rozszerzającego stosowania art. 50-51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że organ mógł uruchomić tryb naprawczy, to zakres obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 musi pozostawać w ścisłym związku z ustalonym naruszeniem i spełniać standard niezbędności i minimalnej dolegliwości. Postępowanie naprawcze nie służy bowiem nakładaniu dyrektyw o charakterze ostrożnościowym, lecz doprowadzeniu robót do zgodności z prawem. Tymczasem organ nakazał rozwiązania skrajnie ingerencyjne, nie wykazując ich niezbędności. Po pierwsze, nakaz demontażu okapów kuchennych z wentylatorem mechanicznym oparto na ogólnym założeniu, że urządzenie to może wpływać na ciągi wentylacji grawitacyjnej. Taka argumentacja nie stanowi wykazania, że w lokalu nr [...] istnieje zaburzenie wentylacji w stopniu kwalifikowanym. Ponadto organ nie zaproponował rozwiązań alternatywnych (sposób podłączenia, tryb pracy w obiegu zamkniętym), tylko od razu sięgnął po środek najbardziej dolegliwy - demontaż. Po wtóre organ nakazał wykonanie w ścianie otworu 50 x 50 cm, podczas gdy przepisy przewidują standard dopływu powietrza do pomieszczeń sanitarnych poprzez otwory w dolnej części drzwi o wymaganej powierzchni czynnej. Narzucony przez organ otwór ścienny ma powierzchnię ponad jedenastokrotnie większą niż minimalny standard dla drzwi. Co więcej, nakaz ten jest ingerencją w przegrodę wewnętrzną (materialna zmiana stanu lokalu), a zatem powinien być oparty na jednoznacznej podstawie prawnej i na konkretnych dowodach świadczących o takiej konieczności – czego organ nie wykazał. Ponadto nakaz generalnego rozkuwania i odtwarzania posadzki wraz z hydroizolacją w łazience został wydany bez wykazania, że istniejąca hydroizolacja jest wadliwa oraz bez wykazania związku przyczynowego pomiędzy domniemanymi zawilgoceniami w lokalu poniżej a adaptacją łazienki w lokalu skarżącego. W przedmiotowej sprawie funkcjonuje ekspertyza techniczna i inwentaryzacja, które organ w istocie odrzucił bez przedstawienia równoważnego kontrdowodu. W takich warunkach nakaz robót (w istocie remontu łazienki) ma charakter nie sanacyjny, lecz represyjny. Wnoszący skargę także zauważył, że organ oparł się głównie na protokołach kominiarskich oraz skargach lokatorskich, traktując je jako przesądzające o przyczynach domniemanych zawilgoceń oraz o wadliwości rozwiązań przyjętych w lokalu skarżącego. Jednak protokoły okresowych kontroli przewodów kominowych oraz korespondencja skargowa mogą co najwyżej sygnalizować potrzebę weryfikacji stanu technicznego, ale nie stanowią dowodu przyczynowości (nie wyjaśniają, skąd pochodzi wilgoć, jaką drogą wnika czy ma charakter eksploatacyjny, instalacyjny, konstrukcyjny, czy wynika z nieszczelności w lokalu skarżącego, w lokalu poniżej, w częściach wspólnych lub w pionach instalacyjnych). Skargi lokatorskie mają dodatkowo charakter subiektywny i nie mogą zastąpić ustaleń technicznych. W takiej sytuacji organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ukierunkowane na ustalenie mechanizmu zjawiska tj. czy i gdzie występują zawilgocenia, jaką mają intensywność, w jakich warunkach się ujawniają, jaki jest stan izolacji przeciwwilgociowych, jakie są parametry wentylacji (pomiary), oraz - przede wszystkim - czy istnieje wykazany związek przyczynowy między adaptacją z 2004 r. a stanem lokalu nr [...]. Zamiast tego organ przyjął wniosek o konieczności robót, bez usunięcia wątpliwości co do przyczyn. W konsekwencji doszło w sprawie do naruszenia art. 80 i art. 84 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie wymagało wiadomości specjalnych w zakresie ustalenia przyczyn zawilgoceń, oceny wpływu rozwiązań wentylacyjnych oraz oceny konieczności ingerencji w posadzkę i hydroizolację. W takiej sytuacji organ nie może zastąpić opinii biegłego własnym przekonaniem ani dowodami o charakterze sygnalnym, a nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego stanowi rażące uchybienie. Skarżący podkreślił, że powyższe naruszenia znajdują swoje dopełnienie w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji - w sprawie o ewidentnie technicznym charakterze – powinno bowiem przedstawiać w sposób przejrzysty i weryfikowalny, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, jakie dowody pominął lub uznał za niewiarygodne i dlaczego, oraz jakie normy prawa materialnego zastosował i w jaki sposób dokonał subsumpcji. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ II instancji przeprowadził tylko kontrolę pozorną, gdyż zmodyfikował jedynie termin wykonania prac oraz zrezygnował z części rozwiązań organizacyjnych przewidzianych przez PINB. Ponadto nie przeprowadził pogłębionej oceny zarzutów odwołania, w szczególności nie wykazał przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz zamiast usunąć wątpliwości techniczne, przyjął wariant najbardziej restrykcyjny i ingerencyjny. J. J., E. J. i K. J.-K. w swojej skardze, domagając się uchylenia decyzji organu I i II instancji, zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1. art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego sprawy i pominięcie jego istotnych okoliczności: stopnia zawilgocenia stropu, przyczyny jego powstania, wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny budynku oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom prawa poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów strony skarżącej i zlekceważenie argumentów dotyczących zagrożeń związanych z wilgocią i naruszeniem konstrukcji stropu; ponadto zaskarżona decyzja posiada poważne braki w ustaleniach faktycznych: organ nie ustalił jednoznacznie, czy wykonane instalacje poprowadzono w warstwach podłogowych, czy też ingerowano w konstrukcję stropu, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia legalności robót oraz zagrożeń technicznych, wynikających z ich przeprowadzenia; okoliczności te mają również znaczenie w kontekście rodzaju obowiązków, jakie należy nałożyć na inwestora; 2. art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na inwestora obowiązków o charakterze iluzorycznym, które nie prowadzą do rzeczywistego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - organ zaniechał wydania nakazu usunięcia przyczyn powodujących zawilgocenie stropu i ograniczył się do mniej radykalnych środków, które nie rozwiązują problemu; 3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie zastosowania właściwej procedury w sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - organ nie rozpoznał należycie, że prace polegające m.in. na bezpośredniej ingerencji w elementy konstrukcyjne stropu i układ pomieszczeń, stanowiły prace wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Mimo to organ nie nakazał przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego ani nie wszczął odpowiedniego postępowania, poprzestając na decyzji nakładającej obowiązki niewystarczające do usunięcia skutków samowoli; 4. art. 66 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 1a Prawa budowlanego polegające na zaniechaniu ich zastosowania, choć zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w mieszkaniu nr [...] od lat występuje zawilgocenie stropu, pogłębiające się z biegiem czasu, problem ma charakter trwały i wiąże się zarówno z wadliwie wykonanymi pracami budowlanymi, jak i ze sposobem użytkowania instalacji wodno-kanalizacyjnych oraz wentylacji, tymczasem organ ograniczył się do nakazu wykonania wybranych robót z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pomijając możliwość sięgnięcia po instrument ochrony przed uciążliwościami wynikającymi z eksploatacji lokalu - art. 66 ust. 1a, a brak wydania decyzji w tym trybie uniemożliwił rzeczywiste usunięcie przyczyn zawilgocenia stropu i dalszych szkód w lokalu nr [...], 5. art. 71 ust. 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie i pominięcie obowiązku zgłoszenia zmiany użytkowania mieszkania nr [...] w sytuacji, gdy organy powzięły wiedzę na temat robót, których skutkiem była zmiana warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń w zakresie stropu. W uzasadnieniu skarżące stwierdziły, że zaskarżona decyzja, nie rozwiązuje faktycznego problemu, pozornie wprowadza zmiany poprzez nałożenie fragmentarycznych obowiązków, zamiast skutecznie usunąć stwierdzone nieprawidłowości. Tym samym narusza zarówno przepisy materialne prawa budowlanego oraz przepisy postępowania administracyjnego. W skardze również podkreślono, że mimo wskazywania organowi: postępującego zawilgocenie, zacieków pleśni na suficie mieszkania nr [...], jak również utrzymującej się nadmiernej wilgotności powietrza, organ nie zlecił żadnej ekspertyzy choćby mykologicznej lub budowlanej, ani pomiaru poziomu wilgoci w przegrodach stropowych. Zaniechanie przeprowadzenia takiego dowodu oznacza, że organy orzekały nie znając faktycznego zakresu uszkodzeń, a to przekłada się na wadliwość rozstrzygnięcia - bez rzetelnej oceny stopnia zawilgocenia nie sposób dobrać właściwego środka zaradczego ani ocenić, czy zaproponowane przez organ obowiązki są wystarczające. Organ nie ustalił dokładnie zakresu robót wykonanych przez inwestora, a z akt sprawy wynika, że inwestor usunął część warstw podłogowych w swoim lokalu oraz dokonał bliżej nieustalonych przeróbek instalacyjnych, co mogło naruszyć izolację przeciwwodną stropu. Wnoszące skargę zauważyły, że w sprawie nie ma wątpliwości, że część budynku, a w szczególności strop między lokalami, znajduje się w nieodpowiednim stanie z uwagi na trwałe zawilgocenie i uszkodzenia. Taki stan stanowi zagrożenie dla zdrowia mieszkańców poprzez m.in. rozwój grzybów, pleśni oraz także dla konstrukcji budynku. Organ miał zatem obowiązek nałożenia na odpowiedzialnego za powyższe właściciela, obowiązków skutkujących całkowitym usunięciem tej nieprawidłowości, czyli doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Organ powinien był nakazać przywrócenie stropu do stanu zgodnego ze sztuką budowlaną sprzed dokonanych przeróbek, poprzez odtworzenie wszystkich warstw podłogowych z odpowiednimi izolacjami lub wykonanie kompleksowego remontu stropu zgodnie z projektem zatwierdzonym przez osobę z uprawnieniami budowlanymi. Tymczasem zaskarżona decyzja w istocie pozostawia inwestorowi swobodę co do sposobu wykonania obowiązków i w zasadzie nie przewiduje żadnej weryfikacji skuteczności tych prac (w szczególności prac zanikających), poza ogólnikowym żądaniem dostarczenia protokołu z wykonanych prac. Skarżące dalej zarzuciły, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, choć takie pozwolenie było wymagane. Niezrozumiałym więc jest, dlaczego w ocenie organów były to jedynie przebudowy skoro w lokalu usunięto lub przebudowano elementy budowlane, tj. fragmenty ścian lub stropu, warstwy podłogowe, co całkowicie zmieniło układ funkcjonalny, parametry techniczne oraz właściwości użytkowe lokalu. Zmiany te nie mieściły się w katalogu drobnych robót niewymagających pozwolenia czy zgłoszenia. Na gruncie niniejszej sprawy nie sprawdzono,czy wykonane roboty spełniają warunki dopuszczalne przepisami techniczno-budowlanymi. Zamiast tego organy niesłusznie potraktowały sprawę wyłącznie w kategoriach przebudowy, nie wymagającej pozwolenia. Samowola budowlana została więc usankcjonowana decyzją organu, która jedynie nakłada nieznaczne obowiązki, zamiast wyegzekwować wymóg posiadania pozwolenia na przebudowę. Ponadto, jak wskazał sam ŚWINB, w pomieszczeniu kuchennym zamontowano okap z wentylatorem mechanicznym, na co wskazał mistrz kominiarski. Stwierdzono kategorycznie, że jest to niedopuszczalne w ramach jednego mieszkania, gdyż nie można stosować jednocześnie wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. Okap kuchenny z wentylatorem mechanicznym może powodować zaburzenia pracy wentylacji grawitacyjnej, wywołując ciąg wsteczny w kanałach w całym budynku. Ponadto, ograny orzekły o konieczności wycięcia otworu o wymiarach 50cm x 50 cm w ścianie pomiędzy obecną łazienką a pomieszczeniem gospodarczym. W decyzjach nie wyjaśniono jednak w jaki sposób modyfikacja ta miałaby usunąć problem wadliwej wentylacji w pomieszczeniu łazienki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie omówiono bardzo istotnej okoliczności - przez pomieszczenie gospodarcze przebiega pozioma rura o długości przekraczającej 1 m, która stanowi połączeniu otworu wentylacyjnego w łazience z pionem wentylacyjnym, umieszczonym pomiędzy poprzednią łazienką a toaletą (która jest obecnie pomieszczeniem gospodarczym). Organy nie wyjaśniły czy zastosowanie poziomego łącznika o takiej długości jest zgodne z przepisami budowlanymi i normami w zakresie wentylacji. Ponadto, otwór wentylacyjny w obecnej łazience jest zakończony wentylatorem mechanicznym, który zakłóca ciąg wentylacyjny w pionie wentylacji grawitacyjnej. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne, jednak organy nie dostrzegają konieczności usunięcia tak poważnej wady. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. W piśmie z 4 czerwca 2026 r. skarżąca J. J. przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne, ale tylko częściowo z przyczyn w nich wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sprawy określonym w zawiadomieniu z 21 lipca 2022 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz w zapadłych w sprawie decyzjach, była kwestia legalności i zgodności z prawem budowlanym oraz warunkami technicznymi, robót budowlanych zakwalifikowanych jako przebudowa, a polegających na zmianie układu pomieszczeń w stosunku do pierwotnego, w zakresie połączenia pomieszczenia łazienki z pokojem, utworzenia aneksu kuchennego z pokojem jadalnym, otworzenia przestrzeni przedpokoju na pokój z aneksem jadalnym, przebudowie pokoju i zmienieniu jego funkcji na łazienkę z zamontowanymi urządzeniami w postaci wanny, prysznica, umywalki, sedesu podłączonym do istniejących pionów wodno-kanalizacyjnych oraz przewodów wentylacyjnych, a także na zmianie funkcji pomieszczenia WC na pomieszczenie gospodarcze. Kwalifikacja tych robót budowlanych wykonanych, według ustaleń organu w 2004 r., a także ocena potrzeby uzyskania na takie roboty pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru ich wykonania, została przeprowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym odnośnie tego rozporządzenia, ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie wskazali, na podstawie stanu prawnego z jakiej daty stosowali to rozporządzenie. W oparciu o te same przepisy organy nadzoru budowlanego określiły rodzaj robót budowlanych, do jakich wykonania zobowiązały inwestora. Oceniając przy tym konieczność wykonania tych robót oraz dokonując określenia ich rodzaju, a także dokonując kwalifikacji robót budowlanych, jakie zostały przez inwestora wykonane, organy nie powołały żadnych szczegółowych przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych. Jedynym przepisem wskazanym w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, był § 2 ust. 1 rozp. ws. warunków technicznych, w oparciu o który organ II instancji uznał, że przepisy tego rozporządzenia mają w sprawie zastosowanie, ponieważ stosuje się je między innymi przy przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków. Odnosząc się do takich motywów należy zauważyć, co następuje. Kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych co do zasady powinna odbywać się na podstawie przepisów obowiązujących w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa musi być oceniane w dacie orzekania. Zastosowanie przepisów art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego, art. 49b ust. 1 i nast. a także art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy, powinno uwzględniać zastrzeżenie, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oceniać należy według stanu prawnego z daty wykonania robót. Jest bowiem niewątpliwe w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia" lub "wymaganego zgłoszenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych (wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 665/19 i z 8 maja 2025 r., II OSK 2632/22). Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych wykonanych, według ustaleń organu, w 2004 r. - na podstawie przepisów prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, tj. w 2025 r. (Dz.U. z 2025 r. poz. 418). Organ w szczególności powołał się na art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, choć w 2004 r. przepisu o takim oznaczeniu w Prawie budowlanym nie było. Co więcej, w 2004 r. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. (Dz.U.2003.207.2016) jak i od 31 maja 2004 r. (Dz.U. 2004.93.888), przepisu odpowiadającego normie prawnej znajdującej się obecnie w art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego - Dz.U. z 2025 r. poz. 418, ("nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych") - również nie było. Ponieważ równocześnie zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z 2004 r. roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a w art. 29 – 31 nie były wymienione roboty budowlane polegające na przebudowie budynku (z wyjątkiem przebudowy przyłączy do budynku, w tym wodociągowych i kanalizacyjnych – art. 29 ust. 2 pkt 3) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. (Dz.U.2003.207.2016) jak i od 31 maja 2004 r. (Dz.U. 2004.93.888), możliwe jest w niniejszej sprawie, że objęte sprawą roboty budowlane jednak wymagały pozwolenia na budowę. W stanie prawnym obowiązującym w 2004 r. nie było również przepisu definiującego przebudowę, ponieważ art. 3 pkt 7a) Prawa budowlanego zawierający tę definicję, został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U.05.163.1364) zmieniającej Prawo budowlane z dniem 26 września 2005 r. Do 11 lipca 2003 r. w skład definicji pojęcia "budowa" wchodziła natomiast również przebudowa. Ustawodawca uznał jednak, że w przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Przebudowa jest zatem inną formą robót budowlanych niż budowa (odbudowa, rozbudowa i nadbudowa). Zmiana ta miała szczególnie doniosłe znaczenie przy kwalifikacji samowoli budowlanej (zob. art. 48, art. 49b oraz art. 50). Następny krok został uczyniony kolejną nowelizacją Prawa budowlanego (ustawą z 28 lipca 2005 r.), kiedy do słowniczka została wprowadzona definicja pojęcia "przebudowa" (art. 3 pkt 7a). Zgodnie z nią, przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana któregokolwiek z tych parametrów oznaczała, że nie mamy wówczas do czynienia z przebudową, a z rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego (R. Dziwiński, P. Ziemski [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2006, art. 3). Wyjaśnienie powyższych uwarunkowań, całkowicie pominięte w zaskarżonej decyzji, wymaga dodatkowych ustaleń faktycznych dotyczących dokładnej daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych, ponieważ w 2004 r. ustawa Prawo budowlane, a w szczególności art. 29 i 30 uległy zmianie. Rzeczą organu będzie więc określenie, według jakiego stanu prawnego dokonuje kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych i jaki ma to wpływ na ocenę ich legalności. Konsekwencją wskazanego powyżej zastosowania przez organy prawa materialnego – przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu nie mającym w sprawie zastosowania – było przedwczesne uznanie, że podstawą prawną zapadłej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tej decyzji. Choć bowiem, jak to już wyżej wyjaśniono, zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa musi być oceniana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, to tryb postępowania legalizacyjnego lub naprawczego zależy w pierwszej kolejności od tego, czy dane roboty budowlanego miały charakter samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 (budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia) Prawa budowlanego, czy też jest to przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, co determinowało wdrożenie postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W obu tych trybach postępowań (legalizacyjne i naprawcze) różne są warunki, jakie trzeba spełnić, aby doprowadzić dane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przedwczesne jest w niniejszej sprawie rozstrzyganie podnoszonych kwestii dotyczących wykonania przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach oraz określenia, jakie roboty budowlane mają być w mieszkaniu A. D. wykonane. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że powołując się na wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, organ powinien te przepisy wskazać. Nie może natomiast poprzestać na powołaniu się na dysponowanie przez organ wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, nawet posiadającą uprawnienia budowlane, ani na powołaniu ekspertyz i opinii technicznych, zwłaszcza takich, w których też te przepisy nie zostały wskazane. To samo dotyczy obowiązków nakładanych na inwestora. W zaskarżonej decyzji żadne przepisy techniczne nie zostały wskazane. Ponadto brak w niej jakiegokolwiek rozstrzygnięcia dotyczącego poziomej rury wentylacyjnej w łazience mieszkania A. D., choć sam organ, za protokołem okresowej kontroli przewodów kominowych z 21 listopada 2024 r. (k. [...] akt organu I instancji) stwierdził, że tak wykonana wentylacja w łazience adaptowanej jest nieprawidłowa. Odnosząc się do zarzutu skargi J. J., E. J. i K. J.-K. dotyczącego niewyjaśnienia w pełni stanu faktycznego i pominięcia istotnych okoliczności w zakresie zagrożeń związanych z wilgocią, naruszeniem konstrukcji stropu, braku jednoznacznych ustaleń, czy wykonane instalacje poprowadzono w warstwach podłogowych, czy też ingerowano w konstrukcję stropu, należy wyjaśnić, że jego ocena była przedwczesne. Dopiero bowiem po prawidłowym zakwalifikowaniu przedmiotowych robót budowlanych z punktu widzenia ich legalności będzie możliwe ocenienie, czy i jakie roboty zostały wykonane wadliwe i jak temu zaradzić. Podobnie należy ocenić drugi zarzut skargi J. J., E. J. i K. J.-K. dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Niezasadny był kolejny zarzut skargi wyżej wymienionych polegający na zaniechaniu zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1–3 i ust. 1a Prawa budowlanego. Źródłem zarzucanego w sprawie naruszenia przepisów prawa budowlanego było wykonanie w 2004 r. robót budowlanych polegających na zmianie układu pomieszczeń, zmianie ich funkcji, zamontowaniu urządzeń podłączonych do istniejących pionów wodno-kanalizacyjnych oraz przewodów wentylacyjnych. Tymczasem przepis art. 66 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale 6 p.t. "Utrzymanie obiektów budowlanych" i przewiduje określone skutki (konsekwencje) w postaci odpowiedniego do danej sytuacji orzeczenia organu nadzoru budowlanego, będącego wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. V, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2026, art. 66). Niezasadny był też zarzut niezastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i pominięcie obowiązku zgłoszenia zmiany użytkowania mieszkania nr [...] w sytuacji, gdy organy powzięły wiedzę na temat robót, których skutkiem była zmiana warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń w zakresie stropu. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 71a w zw. z art. 71 p.b. Natomiast w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a p.b. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm Prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a (por. wyroki NSA z 29 lutego 2008 r., II OSK 119/07, z 9 grudnia 2020 r., II OSK 1349/20; z 21 stycznia 2021 r. II OSK 2839/20, 21 czerwca 2023 r. II OSK 2198/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły prawidłowo, czy dokonana zmiana sposobu użytkowania części mieszkania skarżącego A. D. wymagała pozwolenia na budowę, przedwczesne było przesądzanie, czy tryb przewidziany w art. 71a Prawa budowlanego miał w sprawie zastosowanie. Należy też zauważyć, że przywołany ostatnio przepis został wprowadzony do ustawy przez art. 1 pkt 32 noweli z 16.04.2004 r., która weszła w życie 31.05.2004 r. Może on mieć więc zastosowanie jedynie w przypadku zmiany sposobu użytkowania dokonanej po wejściu w życie powyższej nowelizacji. W sprawach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wszczętych przed dniem wejścia w życie tej zmiany zastosowanie będzie miał zatem tryb postępowania przewidziany w art. 71 ust. 3 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym do 31.05.2004 r. Stanowił on, że: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, organ nadzoru budowlanego może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. V, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2026, art. 71a). Powyższa regulacja dodatkowo więc powoduje konieczność precyzyjnego ustalenia daty wykonania robót budowlanych będących przedmiotem sprawy. Zarzuty skargi A. D. dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 w związku art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przez niewykazanie zaistnienia skonkretyzowanej przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego oraz § 79 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych poprzez nałożenie na inwestora obowiązków nieadekwatnych, nadmiernie ingerencyjnych i niewykazanych jako niezbędne do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem - były przedwczesne, skoro, jak to już wyżej wyjaśniono, dopiero po prawidłowym zakwalifikowaniu przedmiotowych robót budowlanych z punktu widzenia ich legalności będzie możliwe ocenienie, czy i jakie roboty zostały wykonane wadliwie i jak temu zaradzić. Podnoszony w uzasadnieniu tej skargi zarzut niewykazania przez organy wykonywanie robót "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo zagrożenia środowiska", czego wymaga art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie uwzględnia tego, że wymieniony przepis nie był podstawą zaskarżonej decyzji, skoro był nią art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Poza tym również rozstrzyganie tej kwestii było przedwczesne przed prawidłowym zakwalifikowaniem przedmiotowych robót budowlanych. W znacznej części niezasadny był zarzut naruszenia art. 7, 7a, 8, 12 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez podjęcie drastycznej ingerencji w sferę prawa własności skarżącego w trybie nadzoru budowlanego po upływie ponad 20 lat od wykonania robót, których decyzja dotyczy, przy braku wykazania jakiegokolwiek aktualnego, realnego zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi czy bezpieczeństwa mienia oraz przy fakcie wieloletniego, niezakłóconego użytkowania lokalu i tolerowania istniejącego stanu przez organy nadzoru i zarządcę budynku. Prawo budowlane nie zna instytucji przedawnienia. W związku z tym, co do zasady, upływ czasu od wykonania robót budowlanych podlegających ocenie organu nadzoru budowlanego z punktu widzenia ich zgodności z prawem – jest prawnie irelewantny. Ochrona prawa własności wynikająca z art. 64 Konstytucji RP nie jest jednak absolutna, gdyż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw, które przewidują ograniczenie prawa własności rozumianego przez skarżącego jako swoboda dowolnego wykorzystywania własnego lokalu mieszkalnego, a w tym i jego przebudowywania, jest właśnie prawo budowlane. Nakaz respektowania wymogów tego prawa w zakresie legalnego wykonywania robót budowlanych nie narusza istoty prawa własności. Dlatego co do zasady taki nakaz nie narusza powołanych przepisów Konstytucji RP. Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa materialnego oraz powiązane z nim naruszenie przepisów postępowania powodują, że przedwczesne, bądź bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych, nieomówionych wyżej zarzutów skargi. Potrzeba odniesienia się do nich może się bowiem zaktualizować dopiero po wyjaśnieniu trybu, w jakim postępowanie dotyczące stwierdzonych robót budowlanych lub zmian sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego A. D. - powinny zostać przeprowadzone. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji, uwzględniając przedstawione powyżej rozważania wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności organ ten ustali, w jakiej dokładnie dacie doszło w lokalu mieszkalnym usytuowanym w S. przy ulicy [...] do wykonania stwierdzonych w sprawie robót budowlanych oraz czy na wykonanie tych robót w stanie prawnym obowiązującym w dacie ich dokonania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenie. W zależności od takiej oceny organ przeprowadzi stosowne postępowanie legalizacyjne, naprawcze bądź postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Kwestionując ewentualnie zgodność z przepisami wykonanych robót budowlanych oraz nakładając obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ będzie też pamiętał o konieczności wskazania przepisów, w oparciu o które dokonał kwalifikacji tych robót. Sporządzając uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ będzie też pamiętał o wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. wymogach takiego uzasadnienia. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego A. D. kwotę 500 zł oraz solidarnie na rzecz J. J., E. J. i K. J.-K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwoty te złożyły się uiszczone przez tych skarżących wpisy od ich skarg.