II SA/Ke 156/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Magdalena Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 grudnia 2025 r. znak: PSZ.IV.8641.49.2025 w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z 29.12.2025 r. znak: PSZ.IV.8641.49.2025 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce w dniu 10.10.2025 r., nr 529/wikwal2845/10/25, w sprawie przyznania E. K. z dniem 10.10.2025 r. statusu bezrobotnego oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10.10.2025 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że – jak wynika z akt sprawy – E. K. zarejestrowała się w MUP w Kielcach w dniu 10.10.2025 r. i na mocy decyzji z tego samego dnia organ I instancji orzekł o przyznaniu zainteresowanej z dniem 10.10.2025 r. statusu bezrobotnego oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10.10.2025 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 219 i art. 220 ww. ustawy. Przepis art. 220 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 2 pkt 3 ww. ustawy wskazuje, że bezrobotnemu, który rozwiązał ostatni stosunek pracy lub stosunek służbowy na mocy porozumienia stron, spełniającemu warunki określone w art. 218, prawo do zasiłku przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Z przedstawionych dokumentów wynika, iż zainteresowana spełniła warunki do przyznania statusu bezrobotnego, ale ostatni stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany na mocy porozumienia stron, dlatego zasiłek przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. K. wskazując, że w dniu 20.10.2025 złożyła korektę świadectwa pracy, które zostało błędnie wystawione. Została bowiem zwolniona w wyniku likwidacji stanowiska pracy. Organ II instancji rozpatrując odwołanie przywołał przepisy art. 218 ust. 1, art. 220 ust. 1 pkt 5 i art. 220 ust. 2 pkt 3 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia i wskazał, że w dniu rejestracji zainteresowana przedstawiła m.in. kserokopię świadectwa pracy z dnia 30.09.2025 r., wystawionego przez A, z którego wynika, że była ona zatrudniona w okresie od 19.11.2021 r. do 31.12.2023 w wymiarze 1/1 etatu, od 1.01.2024 do 31.03.2024 r. w wymiarze 1/8 etatu oraz od 1.04.2024 r. do 30.09.2025r. w wymiarze 1/1 etatu - na stanowisku przedstawiciel handlowy. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania - porozumienie stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kp). E. K. w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji w MUP w Kielcach udokumentowała co najmniej 365 dni okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jednak organ I instancji przyjął, że zachodzi okoliczność o jakiej mowa w art. 220 ust. 2 pkt 3 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia (90-dniowa karencja), ponieważ zainteresowana rozwiązała ostatni stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Zgromadzone akta sprawy zawierają informację, że w dniu 20.10.2025 r. E. K. złożyła w MUP w Kielcach uzupełnienie dokumentacji z załączoną kserokopią świadectwa pracy (korekta), wystawionego w dniu 14.10.2025r. Z dostarczonego dokumentu wynika, że rozwiązanie umowy o pracę pomiędzy E. K. a ww. pracodawcą nastąpiło w wyniku rozwiązania - likwidacja stanowiska pracy. Powołując się na art. 7, 77 i 75 K.p.a. organ wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 6.11.2025 r., wydanymi na gruncie podobnego stanu faktycznego jak w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 220 ust. 1 pkt 5 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia prawo do zasiłku od dnia zarejestrowania w PUP nie przysługuje bezrobotnemu, który rozwiązał ostatni stosunek pracy lub stosunek służbowy na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W takich przypadkach, zgodnie z art. 220 ust 2 pkt 3 ww. ustawy, zasiłek przysługuje bezrobotnemu po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w PUP. Jeżeli w trakcie oczekiwania na zasiłek bezrobotny przedłoży dokument (sprostowane świadectwo pracy), z którego wynika, że stosunek pracy został rozwiązany na mocy porozumienia stron ale w związku z likwidacją stanowiska pracy, to zasiłek dla bezrobotnych należy przyznać od dnia dostarczenia przedmiotowych dokumentów. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ II instancji stwierdził, że w przypadku E. K., pomimo udokumentowania na dzień rejestracji w okresie 18 miesięcy łącznie okresów 365 dni, brak jest podstaw do przyznania zainteresowanej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji w związku ze sposobem rozwiązania stosunku pracy z ostatnim pracodawcą, udokumentowanym w dniu rejestracji, o czym mówi art. 220 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy. Z akt sprawy bezsprzecznie bowiem wynika, że strona dostarczyła korektę świadectwa pracy po dniu rejestracji w Urzędzie Pracy. Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ukształtowane na gruncie stanu faktycznego podobnej sprawy, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W świetle podanych regulacji prawnych oraz zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, jak również przytoczonego stanowiska MRPiPS, organ odwoławczy uznał, że w związku z faktem, iż dokument potwierdzający rozwiązanie ostatniego stosunku pracy przez E. K. za porozumieniem stron z powodu likwidacji stanowiska pracy został dostarczony przez zainteresowaną do organu zatrudnienia po dniu jej rejestracji jako osoba bezrobotna w MUP w Kielcach, tj. po 10.10.2025 r., nie mógł być podstawą wydania zaskarżonej decyzji i nie może on stanowić materii do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym decyzja organu I instancji została wydana zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, a organ ten słusznie odmówił przyznania E. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10.10.2025 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. K. odwołała się do fragmentu pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 6.11.2025 r. przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie stwierdzono, że: "Jeżeli w trakcie oczekiwania na zasiłek bezrobotny przedłoży dokument (sprostowane świadectwo pracy), z którego wynika, że stosunek pracy został rozwiązany na mocy porozumienia stron ale w związku z likwidacją stanowiska pracy to zasiłek dla bezrobotnych należy przyznać od dnia dostarczenia przedmiotowych dokumentów". Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, zasiłek przysługuje od dnia dostarczenia stosownej korekty świadectwa pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie bezspornym było, że E. K. zarejestrowała się w MUP w Kielcach w dniu 10.10.2025 r. i decyzją z tego samego dnia organ I instancji orzekł o przyznaniu ww. z dniem 10.10.2025 r. statusu bezrobotnego oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10.10.2025 r. Skarżąca przedstawiła m.in. kserokopię świadectwa pracy z dnia 30.09.2025 r., wystawionego przez A, w którym wskazano m.in. okresy zatrudnienia. Z dokumentu tego wynikało również, że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania – na mocy porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kp). Zgodnie z art. 218 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20.03.2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (t.j. z 2025 r. poz. 620 ze zm.), dalej jako "u.r.p.s.z.", prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w PUP, z wyjątkiem art. 219 i art. 220, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem zwolnienia ze składki kategorii osób, o których mowa w art. 261-265; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Art. 220 ust. 1 pkt 5 tej samej ustawy stanowi z kolei, że prawo do zasiłku od dnia zarejestrowania w PUP nie przysługuje bezrobotnemu, który rozwiązał ostatni stosunek pracy lub stosunek służbowy na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W świetle tych przepisów i na podstawie uzyskanych od skarżącej dokumentów organ I instancji (uwzględniając stan faktyczny na dzień orzekania przez ten organ) prawidłowo zatem orzekł o przyznaniu skarżącej z dniem 10.10.2025r. statusu bezrobotnego oraz odmówił jej przyznania zasiłku dla bezrobotnych od tego dnia. Z przedłożonego świadectwa pracy wynikało bowiem niespornie, że stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron. Niemniej jednak niekwestionowany jest również fakt, że w dniu 20.10.2025 r. E. K. złożyła w MUP w Kielcach uzupełnienie dokumentacji z załączoną kserokopią świadectwa pracy (korekta), wystawionego w dniu 14.10.2025r. Z dostarczonego dokumentu wynikało, że rozwiązanie umowy o pracę pomiędzy E. K. a ww. pracodawcą nastąpiło w wyniku rozwiązania - likwidacja stanowiska pracy. Następnie w dniu 23 października 2025 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, powołując się na fakt błędnego wystawienia świadectwa pracy i okoliczność, że w rzeczywistości została zwolniona w wyniku likwidacji jej stanowiska pracy. Mimo to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powołując się na fakt, że dokument potwierdzający rozwiązanie ostatniego stosunku pracy przez E. K. za porozumieniem stron z powodu likwidacji stanowiska pracy został dostarczony przez zainteresowaną do organu zatrudnienia po dniu jej rejestracji jako osoba bezrobotna w MUP w Kielcach, tj. po 10.10.2025 r., i z tego powodu nie mógł być podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a także podstawą do zmiany rozstrzygnięcia w sprawie. Otóż istota wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności sprowadza się do spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W praktyce oznacza to, iż organ II instancji ma obowiązek po pierwsze, ocenić prawidłowość decyzji organu I instancji, po drugie zaś rozpoznać sprawę na nowo biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez ten organ. Istotą dwuinstancyjności jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - co wymaga ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy - a nie jedynie formalna kontrola decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy jest nie tyle uprawniony, co zobowiązany do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy, jaki nastąpił po dniu wydania decyzji I instancji (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 4.12.2024 r., sygn. II SA/Gd 801/24, wyrok WSA w Gliwicach z 27.11.2019 r., sygn. III SA/Gl 887/19). W tej sytuacji za nieprawidłowe należy uznać zignorowanie przez Wojewodę faktu przedłożenia już po wydaniu decyzji przez organ I instancji skorygowanego świadectwa pracy. Korekta ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle art. 220 ust. 1 pkt 5 u.r.p.s.z., gdzie jednym z wyjątków od zasady nieprzysługiwania zasiłku dla bezrobotnych od dnia zarejestrowania w PUP w przypadku rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron jest sytuacja gdy porozumienie stron nastąpiło z powodu zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Brzmienie ww. przepisu, podobnie jak art. 75 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 214 ze zm.), stanowi wyraz przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania opartego na konsekwencji rozwiązania stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracownika, gdy dokonując świadomego wyboru drogi zawodowej, korzystając ze swobody zatrudnienia, występuje on z inicjatywą rozwiązania umowy o pracę. Tego typu dobrowolne działanie pracownika jest przez ustawodawcę negatywnie oceniane, gdyż pracownik w ten sposób z własnej woli pozbawia się źródeł zarobkowania (por. wyrok NSA z 15.06.2018 r., sygn. I OSK 2944/17). Stąd też owa "karencja" nie ma miejsca jeśli porozumienie stron nastąpiło z powodu zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Jak się zaś okazuje na podstawie skorygowanego świadectwa pracy, w którym stwierdzono że rozwiązanie umowy o pracę z E. K. nastąpiło z powodu likwidacji stanowiska pracy, taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Trzeba przy tym zauważyć, że – na co słusznie zwraca uwagę skarżąca – już z wyjaśnień Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 6.11.2025 r., na które wprost powołuje się Wojewoda, wynika że "jeżeli w trakcie oczekiwania na zasiłek bezrobotny przedłoży dokument (sprostowane świadectwo pracy), z którego wynika, że stosunek pracy został rozwiązany na mocy porozumienia stron ale w związku z likwidacją stanowiska pracy, to zasiłek dla bezrobotnych należy przyznać od dnia dostarczenia przedmiotowych dokumentów". Mimo – jak się wydaje – podzielania przez organ odwoławczy tego stanowiska, organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą przecież odmówiono przyznania zasiłku. Trudno zrozumieć dlaczego – prezentując takie zapatrywanie – organ nie zreformował decyzji organu I instancji w tym zakresie. Niezależnie jednak od tego Sąd wyraża jeszcze dalej idący pogląd, a mianowicie że prawo do zasiłku w rozpatrywanym przypadku winno zostać skarżącej przyznane nie tylko od dnia dostarczenia skorygowanego świadectwa pracy, ale już od dnia zarejestrowania w MUP. Należy bowiem podkreślić, że świadectwo pracy samo przez się nie tworzy praw podmiotowych, ani ich nie pozbawia. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy. Ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2009 r., I PZP 4/09, OSNAPiUS 2010 nr 13-14, poz. 154, str. 532). W uchwale z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. I PZP 4/2009, Sąd Najwyższy odniósł się do samego znaczenie pojęcia "sprostowanie", które w przypadku świadectwa pracy jest możliwe na podstawie art. 97 § 21 Kp. Otóż pojęcie to oznacza, zgodnie ze znaczeniem słownikowym, poprawienie, dokonanie korekty jakiejś informacji, czy sprostowanie błędu. W ocenie Sądu zatem deklaratoryjny charakter świadectwa pracy oraz istota jego sprostowania, sprowadzająca się do korekty błędu w zakresie wiedzy co do stanu faktycznego, powodują że w wypadku dokonania takiej korekty należy przyjąć, iż stan stwierdzony w "poprawionym" świadectwie miał miejsce już w momencie rozwiązania stosunku pracy, tj. w tej sytuacji w dniu 30 września 2025 r. Za tą argumentacją przemawia również ta okoliczność, że pracownik nie może ponosić negatywnych konsekwencji (w tym przypadku w postaci opóźnionego przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych) błędnego wystawienia świadectwa pracy przez pracodawcę. Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy niekwestionowanym było, że E. K. w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji w MUP w Kielcach udokumentowała co najmniej 365 dni okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny stwierdzony w skorygowanym świadectwie pracy i orzec o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku zgodnie z art. 218 ust. 1 u.r.p.s.z., tj. od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda naruszył zarówno przepisy postępowania, tj. art. 15 K.p.a., art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., jak i przepisy prawa materialnego, tj. art. 218 ust. 1 i 220 ust. 1 pkt 5 u.r.p.s.z., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda rozstrzygnięcie uwzględniając powyższą argumentację i wskazania prawne.