II SA/Ke 155/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 28 lutego 2024 r., nr LXXVI/605/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

II SA/Ke 155/26 Uzasadnienie W dniu 28 lutego 2024 r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 233, dalej u.o.s.p.), podjęła uchwałę nr LXXVI/605/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej w Skarżysku-Kamiennej, stanowiąc: "§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, w wysokości 25 zł (słownie złotych: dwadzieścia pięć 00/100) za każdą rozpoczętą godzinę. § 2. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę w wysokości 15 zł (słownie złotych: piętnaście 00/100) za każdą godzinę. § 3. Traci moc uchwała nr XLVI/386/2022 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej w Skarżysku-Kamiennej. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta. § 5. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.: – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p. polegającym na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radzie miasta na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaniu w § 1 i § 2 uchwały uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego grupie, której uprawnień nie przyznaje ustawa tj. członkom ochotniczej straży pożarnej; – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p. polegającym na zawężeniu w § 1 i § 2 uchwały ustawowego zakresu aktywności za które przysługuje ekwiwalent pieniężny jedynie do działania ratowniczego i szkolenia pożarniczego organizowanego przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, podczas, gdy ustawa przyznaje uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, a w szczególności podniósł, że pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczej straży pożarnej", o jakim mowa w § 1 i § 2 uchwały. W konsekwencji uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa. Prokurator podkreślił, że uchwała w § 1 i 2 uprawnia do ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym i szkoleniu pożarniczym, natomiast art. 15 ust. 1 u.o.s.p. przyznaje uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, co oznacza, że doszło do niedopuszczalnego zawężenia zakresu stosowania ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej. Wyjaśniła, że na skutek kontroli organu nadzoru zdecydowano o podjęciu w dniu 3 kwietnia 2024 r. uchwały nr LXXVIII/626/2024, która w § 4 wyeliminowała z obrotu prawnego poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w Skarżysku-Kamiennej w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej w Skarżysku-Kamiennej nr LXXVI/605/2024 z dnia 28 lutego 2024 r. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. TK - K 20/01) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21). W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew argumentacji organu, niniejsza skarga nie jest oczywiście bezzasadna z tego względu, że Rada Miasta Skarżysko-Kamienna podjęła w dniu 3 kwietnia 2024 r. uchwałę nr LXXVIII/626/2024, która w § 4 wyeliminowała z obrotu prawnego poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Miasta w Skarżysku-Kamiennej z dnia 28 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej w Skarżysku-Kamiennej, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego 1 marca 2024 r., poz. 1022. Uchwała z 3 kwietnia, zgodnie z § 6 weszła w życie 19 kwietnia 2024 r. tj. po upływie 14 dni od ogłoszenia w dniu 4 kwietnia 2024 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, poz. 1551. Nie budzi wątpliwości, że rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzania nieważności swoich uchwał ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Rada gminy może uchylić bądź zmienić swoją uchwałę, wyłącznie ze skutkiem ex nunc, czyli od daty jej podjęcia. Zatem w niniejszej sprawie skutkiem podjęcia uchwały z 3 kwietnia 2024 r. było pozbawienie mocy prawnej uchwały z 28 lutego 2024 r. od dnia 19 kwietnia 2024 r. Powyższe oznacza, że w okresie od 16 marca 2024 r. do 19 kwietnia 2024 r. akt prawa miejscowego obowiązywał w brzmieniu ustalonym właśnie uchwałą z 28 lutego 2024 r., stanowiącą przedmiot skargi. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Kontrola legalności uchwały dokonywana przez sąd administracyjny następuje bowiem według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej podjęcia. Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, co następuje: Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 28 lutego 2024 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie: Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Powoływany w art. 15 ust. 1a i ust. 2 ustawy - art. 3 pkt 7 stanowi, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd przyznał rację Prokuratorowi, że § 1 i § 2 uchwały w zakresie, w jakim stanowi o ustaleniu ekwiwalentu pieniężnego dla "członka Ochotniczej Straży Pożarnej" jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 u.o.s.p. Jak słusznie podniósł w skardze Prokurator, ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa precyzyjnie krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala rada gminy na podstawie upoważnienia przyznanego jej w art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zauważyć należy, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczej straży pożarnej", zastosowanym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP", przy czym w myśl art. 8 ustawy, "strażakiem ratownikiem OSP" jest strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższej regulacji wynika zatem, że pojęcie "strażak ratownik OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", którym posługuje się zaskarżona uchwała w § 1 i § 2. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i ustanawia uprawnienie do ekwiwalentu grupie członków OSP, której ustawa uprawnień tych nie przyznaje. Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p. Za niedopuszczalne należy uznać w § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały określenie, że ekwiwalent pieniężny przysługuje za uczestnictwo działaniu ratowniczym i w szkoleniu pożarniczym. Art. 15 ust. 1 u.o.s.p. przyznaje uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Wobec tak określonego przedmiotu regulacji zawartej w ustawie, przyznającej uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w szkoleniu, brak jest podstaw do zawężenia zakresu stosowania ustawy, dotyczącej tego uprawnienia, tylko do "uczestniczenia w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę". Z tych samych względów nie można ograniczać zakresu aktywności za które przysługuje ekwiwalent pieniężny tylko do uczestniczenia w działaniu ratowniczym i szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, pomijając pozostałe dwie aktywności tj. uczestnictwo w akcji ratowniczej lub w ćwiczeniu. Nie budzi wątpliwości, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy zauważyć, że poprzednio obowiązujący art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określał, że ekwiwalent pieniężny otrzymują wskazane w przepisie tym osoby za udział "w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Jednakże ustawodawca do obecnie obowiązującej ustawy nie zdecydował się wprowadzić takich postanowień stanowiąc, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Stąd dokonanej przez Radę Miasta Skarżyska-Kamiennej regulacji nie można zaakceptować. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia odnoszą się do podstawowych elementów normatywnej treści uchwały, dotyczą bowiem zarówno kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego, jak i zakresu stosowania ustawy w odniesieniu do aktywności za które przysługuje ekwiwalent pieniężny. Naruszenia te mają zatem charakter istotny i skutkują koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego