II SA/Ke 145/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie rozłożenia na raty zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda decyzją z [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z [...] w sprawie rozłożenia na raty zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej otrzymanych w ramach umowy z [...], na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zmianami), dalej ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 10 grudnia 2015 r. pomiędzy Powiatem reprezentowanym przez Starostę a A.S. została zawarta umowa nr [...] w sprawie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej w ramach rezerwy Funduszu Pracy na realizację programu na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych w wieku 30 - 50 lat (II tura). Zgodnie z § 3 pkt 3 i 4 tej umowy A.S. zobowiązała się m. in. do niepodejmowania zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto § 6 pkt. 2 lit. f) tej umowy stanowił, że bezrobotny zobowiązuje się do zwrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania Starosty otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi w przypadku m. in. podjęcia zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej lub zawieszenia działalności gospodarczej. Wśród materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie znajduje się zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Końskich z 19 grudnia 2016 r. o zgłoszeniu do obowiązkowych ubezpieczeń, z którego wynika, że A.S. podlega ubezpieczeniu z tytułu pracy u płatnika składek tj. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w K. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wezwał zainteresowaną do zwrotu środków otrzymanych na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 20.610,37 zł wraz z odsetkami. W odpowiedzi strona złożyła wniosek o rozłożenie należności na raty w wysokości po 300 zł miesięcznie. W trakcie postępowania strona przedstawiła dokumenty obrazujące jej sytuację finansową oraz koszty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponadto w aktach znajduje się protokół z przesłuchania, w którym strona wskazała, że prowadzi samodzielne jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma żadnych osób na swoim utrzymaniu, zamieszkuje z rodzicami, którzy prowadzą odrębne gospodarstwo domowe, nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Podała, że ponosi koszty utrzymania i wyżywienia w kwocie 600 zł, opłaca telefon w wysokości 143,63 zł. Ponadto z tytułu zaciągniętego kredytu w kwocie 34.000 zł spłaca raty miesięczne po 530 zł, z czego do spłaty pozostało jej jeszcze 26.000 zł. Odnosząc się do swojej działalności gospodarczej wskazała, że posiada majątek ruchomy, będący wyposażeniem kupionym w ramach otrzymanej dotacji, potwierdziła także poniesioną w 2016 r. stratę. Dodała, że z wynagrodzenia za pracę osiąga dochód 1.530 zł netto. Decyzją z 5 kwietnia 2017 r. organ I instancji orzekł o rozłożeniu na 35 rat jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ rozłożył spłatę na raty po 593,59 zł, ponieważ rozłożenie należności po 300 zł spowodowałoby nadmierne wydłużenie w czasie spłaty zobowiązania. Wojewoda decyzją z [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na niezgodność orzeczenia decyzji z treścią wniosku o rozłożenie na raty. Decyzja Wojewody została z kolei uchylone przez WSA w Kielcach wyrokiem z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 460/17. Sąd wskazał, że decyzja ta narusza art. 138 § 2 kpa. Stwierdził, że postępowanie w sprawie rozłożenia na raty zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej jest postępowaniem wszczynanym na wniosek oraz, że to wniosek zakreśla przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Organ orzekający w sprawie jest związany treścią wniosku w tym sensie, że nie może zastosować innej ulgi niż ta, o którą wnosi strona. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że jest związany podaną przez stronę ilością rat czy też ich kwotą. Określone przez wnioskodawczynię żądanie jest jedynie propozycją strony zgłoszoną w ramach sprawy o rozłożenie na raty zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ II instancji ponownie rozpatrując odwołanie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i skardze do Sądu zauważył, że postępowanie organu I instancji, mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej zainteresowanej było przeprowadzone prawidłowo, w szczególności na każdym etapie tego postępowania umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Wojewoda podkreślił, że prowadzone na wniosek strony postępowanie w sprawie rozłożenia na raty kwot przypisanych do zwrotu to jedno z najbardziej skomplikowanych i czasochłonnych postępowań. Organ (na którym ciąży obowiązek dbałości o racjonalne wydatkowanie środków publicznych) musi zgromadzić wiele dokumentów (m. in. rachunków, faktur, dowodów wpłat etc.), wnikliwie je zbadać i przeanalizować. Nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut dotyczący uchybienia terminu załatwienia sprawy. Organ I instancji prawidłowo zawiadomił stronę o braku możliwości wydania decyzji, wskazał powód niezałatwienia sprawy w terminie oraz podał nowy termin jej załatwienia. Co do zarzutu dotyczącego udziału w "orzekaniu decyzji" pracownika organu, który został wyłączony z prowadzenia postępowania, Wojewoda podniósł, że pracownik ten nie brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji, a jedynie brał udział w posiedzeniu komisji do spraw ustalania kategorii ratingowej, której jest członkiem. Ponadto organ stwierdził, że z art. 25 § 1 pkt 1 i 2 kpa wynika, że wyłączenie organu administracyjnego następuje z mocy prawa (a nie na wniosek strony), a w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do wyłączenia organu z prowadzenia sprawy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, A.S. zarzuciła naruszenie: art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że dochodzenie należności we wskazanych przez organy miesięcznych ratach nie pozbawi jej niezbędnych środków utrzymania; art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że wysokość ustalonej przez organ l instancji dochodzonej należności z tytułu jednorazowo otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej nie pozbawia jej niezbędnych środków utrzymania; art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę organu odwoławczego materiału zgromadzonego przez organ I instancji, co skutkowało uznaniem, że wysokość ustalonej raty nie pozbawia skarżącej niezbędnych środków utrzymania; art. 107 § 3 kpa, poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji; art. 11 poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy tak, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu; art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że powinien on znaleźć zastosowanie; art. 8 kpa poprzez niezapewnienie przez organ realizacji zasady zapewniającej, aby postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie odniosły się w sposób kompleksowy do jej trudnej sytuacji materialnej, którą przedstawiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem autorki skargi w sposób niebudzący wątpliwości wykazała ona, że obciążenie jej ratą w ustalonej przez organ wysokości pozbawi ją niezbędnych środków utrzymania. Co więcej, w toku prowadzonych przez organy postępowań wyraźnie podnosiła, że pomijając dotychczas udowodnione okoliczności faktyczne była w ciąży, co w sposób jednoznaczny świadczyło o dodatkowym zmniejszeniu jej możliwości zarobkowych w najbliższym czasie. Organy obu instancji w ogóle nie wzięły tych okoliczności pod uwagę przy podejmowaniu swoich decyzji. Jednocześnie skarżąca przedstawiła szczegółowo swoją obecną sytuację materialną, która uległa dalszemu pogorszeniu. Podkreśliła, że w chwili obecnej utrzymuje siebie i czteromiesięczną córkę, która wymaga specjalistycznej diety (mleko modyfikowane). Ponadto zmuszona jest do ponoszenia kosztów związanych z prywatnymi wizytami u ortopedy z córką. Dodała, że jej miesięczne koszty utrzymania przewyższają otrzymywane dochody. Różnicę pomiędzy dochodami a kosztami utrzymania pokrywa z pomocy finansowej otrzymywanej od rodziców. Zatem jej obecna sytuacja osobista i finansowa uniemożliwia ponoszenie rat w wysokości 593,59 zł. Konieczność uiszczenia rat w tej wysokości pozbawiłoby ją i córkę niezbędnych środków utrzymania. Wnosząca skargę również zarzuciła, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji jest na tyle lakoniczne, że uniemożliwia nie tylko zrozumienie, ale i należytą kontrolę tej decyzji przez osobę zainteresowaną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z wynikającą z art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając między innymi istniejące w dacie orzekania przez niego okoliczności faktyczne. Jeśli bowiem chodzi o sprawy rozstrzygane na podstawie art. 76 ustawy, w tym dotyczące wniosku o rozłożenie na raty, zasadność takiego wniosku ocenia się w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, nie zaś w dacie składania wniosku czy też w dacie orzekania przez organ I Instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda de facto ograniczył się tylko do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, dokonując tej oceny na tle okoliczności istniejących w kwietniu 2017 r., mimo, że już z odwołania z 18 kwietnia 2017 r. od decyzji organu I instancji, w którym skarżąca wskazała, że jest w 3 miesiącu ciąży, można się było spodziewać, że jej sytuacja materialna i rodzinna uległa istotnej zmianie odnośnie do okoliczności, że nie ma ona nikogo na utrzymaniu. Podkreślić zaś należy, że jednym z argumentów, którymi kierowały się organy uznając, że skarżąca może spłacać należność w ratach po 600 zł było właśnie to, że nie ma ona nikogo na utrzymaniu, pracuje i zarabia. Zauważyć należy, że na skutek uchylenia przez WSA w Kielcach poprzednio wydanej przez organ odwoławczy decyzji, czas pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji oraz zaskarżonej obecnie decyzji wyniósł ponad 8 miesięcy. Obowiązujące przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., nie przewidują zawiadamiania przez sąd stron postępowania o zwrocie akt organowi administracyjnemu. W tej sytuacji na organie odwoławczym ciąży wynikający z art. 10 § 1 kpa obowiązek umożliwienia przed wydaniem powtórnej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponieważ organ z tego obowiązku się nie wywiązał, poprzestając na wydaniu po otrzymaniu akt z sądu nowej decyzji, skarżąca nie mogła wcześniej podnosić nowych okoliczności, jakie zaistniały po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej przez organ decyzji; sąd nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania stanu faktycznego, co oznacza, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy ustalone decyzją organu I instancji raty mogą być spłacane przez skarżąca bez pozbawienia jej i jej dziecka niezbędnych środków utrzymania. Stąd zawarty w skarze zarzut naruszenia art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy uznać należy za przedwczesny. Natomiast z przyczyn wcześniej wskazanych za uzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 15, 80 i 10 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić w prawidłowy sposób, jaka jest aktualnie sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącej. Wbrew bowiem odmiennemu stanowisku zaprezentowanemu na rozprawie przed Sądem przez pełnomocnika organu, bez takiego ustalenia nie jest możliwe prawidłowe rozpoznanie wniosku o rozłożenie na raty. Rola organu w takiej sprawie nie ogranicza się tylko do samego rozłożenia na raty, ale także do ustalenia ich wysokości.