II SA/Ke 135/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia granicy działek I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy rozstrzygnięcia zawarte w punktach 2-4 oraz 7-10 decyzji organu I instancji; II. uchyla punkty 2-4 oraz 7-10 decyzji wydanej z upoważnienia Starosty P. z 16 listopada 2022 r. znak: [...]; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 16 listopada 2022 r. Starosta [...] na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 20 ust. 2, art. 22, 24 ust. 2a, 2b i 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 29, § 30, § 33 i § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. - ustalił granicę działki nr [...] z działkami nr [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym B. P., jednostka ewidencyjna P. - obszar wiejski wzdłuż linii wyznaczonej przez punkty nr [...], [...]): - ustalił granicę działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym B. P., jednostka ewidencyjna P. - obszar wiejski wzdłuż linii wyznaczonej przez punkty nr [...], [...] - ustalił granicę działki nr [...] z działkami nr [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym B. P., jednostka ewidencyjna P. - obszar wiejski wzdłuż linii wyznaczonej przez punkty nr [...], [...][...] (pkt 3); - ustalił granicę działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym B. P., jednostka ewidencyjna P. - obszar wiejski wzdłuż linii wyznaczonej przez punkty nr [...], [...] (pkt 4); - zmienił powierzchnię działki nr [...] z 0,2896 ha na nowo obliczoną 0,2886 ha (pkt 5); - zmienił powierzchnię działki nr [...] z 0,30 ha na nowo obliczoną 0,2995 ha (pkt 6); - zmienił powierzchnię działki nr [...] z 0,18 ha na nowo obliczoną 0,0892 ha (pkt 7); - zmienił powierzchnię działki nr [...] z 0,28 ha na nowo obliczoną 0,2809 ha (pkt 8); - zmienił powierzchnię działki nr [...] z 0,09 ha na nowo obliczoną 0,0834 ha (pkt 9); - zmienił powierzchnię działki nr [...] z 0,13 ha na nowo obliczoną 0,1275 ha (pkt 10). Decyzją z 6 lutego 2023 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania M. K. oraz D. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że D. S. w złożonym odwołaniu zarzucił, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, a strona postępowania pozbawiona była sprawnej interpretacji zawartych w niej przepisów i ustaleń. Zakwestionował również zawartość ww. decyzji, gdyż, jak twierdził, winna zawierać mapy, które są jej integralną częścią oraz brak w niej ustosunkowania się Starosty do uwag złożonych w jego piśmie z 27 października 2022 r. Z kolei M. K. zarzuciła: - obrazę art. 7 i 8 k.p.a. związku z § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r., - obrazę art. 7 i art. 80 k.p.a. w związku z § 33 ust. 2 i 3 w związku z § 31 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r., - obrazę art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., - obrazę 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r., - obrazę art. 7 i 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że Starosta [...] działając w oparciu o art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przeprowadził w latach 2018-2021 modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu 0003 - B. P., gm. P.. Jak wynika z akt sprawy, informację o rozpoczęciu modernizacji ewidencji gruntów i budynków zamieszczono na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w P. Wydziału Geodezji, Kartografii, [...] i Gospodarki Nieruchomościami na okres od 28 grudnia 2018 r. do 28 stycznia 2019 r. Następnie zawiadomieniem z 14 września 2021 r. Starosta podał do publicznej wiadomości informację o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego z przeprowadzonej modernizacji. W terminie od 4 do 22 października 2021 r. projekt operatu został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych. Uwagi do projektu złożyła M. K.. 22 grudnia 2021 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. - poz. 4581 - umieszczono informację, że z dniem 16 grudnia 2022 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzony w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego 0003 - B. P., gm. P., stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Pismo D. S. z 27 grudnia 2021 r. zostało potraktowane jako zarzut do danych zawartych w projekcie operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 24a ust. 9 i 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Starosta [...] decyzją z 31 marca 2022 r. orzekł o odrzuceniu zarzutów D. S. w odniesieniu do przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym B. P. oraz zmiany powierzchni działek nr [...]. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez D. S., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. decyzją z 15 lipca 2022 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji zalecił sporządzenie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej ponownego ustalenia granicy działki nr [...] z działka nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...] oraz obliczenie pola powierzchni działek nr [...] i [...] w nowo ustalonych granicach w myśl aktualnie obowiązujących przepisów prawa z zakresu geodezji i kartografii. Starosta [...], według otrzymanych zaleceń, skierował pismo do wykonawcy prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w którym wezwał do usunięcia usterek wskazanych w decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 15 lipca 2022 r. Wykonawca sporządził operat techniczny, wykonany w ramach rękojmi do zakończonych prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków ww. obrębu, który przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 października 2022 r. pod numerem [...] Odnosząc się do tego operatu, M. K. w piśmie z 27 października 2022 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na ustalenie granic działek [...] położonych w obrębie B. P. na podstawie "§ 33.3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków". Podniosła, że dokumentacja przyjęta do zasobu geodezyjnego pod nr [...] spowoduje zmniejszenie powierzchni jej działki nr [...] o ponad 10 arów, a powierzchnię działki nr [...] o prawie 10 arów, "co jest nie do przyjęcia". Pismem z 27 października 2022 r. D. S., po zapoznaniu się z dokumentacją, skierował uwagi do zgromadzonego materiału dowodowego, które dotyczyły przede wszystkim działki ewidencyjnej nr [...]. Strona wniosła również o uwzględnienie zaleceń Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i utrzymanie wymiarów i powierzchni działek ewidencyjnych nr [...] w stanie nie zmienionym i zgodnym z rejestrem gruntów i budynków. Pismem z 28 października 2022 r. stanowisko w sprawie sporządzonego operatu i ustaleń w zakresie przebiegu granic przedstawił także T. J., który wskazał, że granicę od lat stanowi środek drogi, która jest jedynym dojazdem do jego działek o nr [...]. Starosta [...], po wykonaniu zaleceń wynikających z decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z 15 lipca 2022 r., wydał opisaną na wstępie decyzję z 16 listopada 2022 r. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także na § 30-33 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz wyjaśnił, na czym polega techniczno-deklaratoryjny charakter prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków. Następnie podkreślił, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. znajdują się dokumenty odnoszące się do działek ewidencyjnych nr [...], do których oprócz operatu z modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zalicza się: - operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...], którego wynikiem jest aktualizacja istniejącej mapy - tom I, - operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...], którego wynikiem są obliczenia powierzchni działek oraz konturów użytków i klas gruntów - II faza - po scaleniu, - operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...], którego wynikiem jest część kartograficzna operatu ewidencji gruntów w systemie EWMAPA. Wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeanalizował dostępne dokumenty dotyczące przebiegu "przedmiotowej granicy działki ewidencyjnej", a w szczególności: - analogową mapę ewidencji gruntów w skali 1:5000 - została określona jako materiał bardzo niskiej jakości, bowiem dokładność, z jaką możliwe jest określenie położenia punktów to 3-6 m. Na mapie nie występują budynki, co uniemożliwia jednoznacznie stwierdzenie, w jaki sposób sytuuje się granica względem nich; - zarys pomiarowy wykonany w latach 60-tych to materiał o słabej dokładności, aczkolwiek zawiera szerokości wzdłuż linii pomiarowej dla poszczególnych nieruchomości; - dane z operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...] dotyczą gruntów objętych scaleniem. Dokumenty wytworzone w trakcie kompletowania niniejszego operatu przedstawiają m.in.: powierzchnie działek ewidencyjnych nr [...] (odpowiednio nr [...], [...], [...] przed scaleniem). W przypadku M. K. i D. S., wykonawca prac modernizacji gruntów i budynków działał w zgodzie z § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Po przeanalizowaniu dostępnych materiałów archiwalnych stwierdził brak dokumentacji jednoznacznie określającej przebieg granic działek ewidencyjnych nr [...]. W związku z czym przeprowadził ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], a zgromadzony materiał dowodowy w sprawie posłużył jako materiał pomocniczy do wykonania ustalenia przebiegu granic, przy czym geodeta oznaczył tą granice jako sporną. Ustalenie granicy prawnej między działką nr [...] a działkami nr [...] w przypadku wystąpienia granicy spornej może nastąpić jedynie w wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 - 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...] został ustalony w oparciu o § 33 ust. 3 ww. rozporządzenia. Z protokołu sporządzonego podczas czynności wynika, że M. K. oraz D. S. złożyli oświadczenia, że nie wyrażają zgody na tak ustalony przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...] Sporną granicę oznaczono na szkicu granicznym nr [...] linią koloru niebieskiego biegnącą od punktu [...] do punktu ID [...] przez punkt [...]. Integralną częścią protokołu jest szkic graniczny. Organ wskazał, że powodem zastosowania § 33 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków był fakt, że spokojnego stanu posiadania w tym przypadku nie udało się ustalić, gdyż stan użytkowania na gruncie był odmienny od danych zawartych w dostępnych dokumentach, które wymienione zostały we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Niemożność ich wykorzystania została też wcześniej opisana. Dokumenty z uwłaszczenia również nie mogły posłużyć do określenia przebiegu granic, gdyż wpisane na szkicu miary nie są możliwe do precyzyjnego odtworzenia w terenie. Nie zostały one dowiązane do żadnych szczegółów sytuacyjnych. Organ II instancji zaznaczył, że przebieg granic nieruchomości (dz. nr [...] i [...] uległ zmianie, co spowodowało zmianę w powierzchni tych działek. Działka ewidencyjna nr [...] uprzednio posiadała powierzchnię wynoszącą 0,18 ha, zaś po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz przeprowadzonym ustaleniu granic otrzymała powierzchnię wynoszącą 0,0892 ha. Powierzchnia działek ewidencyjnych będących w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości nr [...] również uległa zmianie. Mianowicie działka nr [...] przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków posiadała powierzchnię wynoszącą 0,28 ha, zaś po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchnia tej działki wynosi 0,2809 ha. Działka nr [...] przed modernizacją posiadała powierzchnię wynoszącą 0,09 ha, zaś po przeprowadzeniu modernizacji powierzchnia tej działki wynosi 0,0834 ha. W tej sytuacji stanowisko Starosty [...], zawarte w decyzji z 16 listopada 2022 r. organ odwoławczy uznał za prawidłowe, gdyż wykazanie przebiegu granic działki ewidencyjnej następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zaś w tym przypadku stwierdzono brak wiarygodnych oraz jednoznacznych dokumentów określających przebieg granic działek ewidencyjnych. Zatem określenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podsumowując, organ II instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja zawiera elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Z przepisu tego nie wynika, aby załączniki w postaci map były jej wymaganym elementem. W ustawie z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie znajduje się przepis regulujący kwestie obligatoryjnych załączników do wydanej decyzji w sprawie rozpatrzenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym czy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dlatego organ uznał, że decyzja z 16 listopada 2022 r. jest kompletna i nie zawiera braków ani wad, które D. S. wskazuje we wniesionym odwołaniu. Mając na uwadze odwołanie M. K. organ odwoławczy podniósł, że wydając decyzję z 15 lipca 2022 r. i stosując się do art. 138 § 2 k.p.a., był zobowiązany do wskazania okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrzenia sprawy. Starosta [...] odniósł się w zaskarżonej decyzji do zaleceń wynikających z ww. decyzji organu II instancji oraz zgromadził materiały dowodowe dotyczące sprawy, przeanalizował je, dokonał oceny zgromadzonego materiału i wystąpił do wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków, by wykonał ponowne czynności ustalenia granic, które to czynności podważają zasadność wymienionych w odwołaniu zarzutów związanych z nierespektowaniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 84 k.p.a. Wobec ujawnionego sporu granicznego wykonawca prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków w procesie ustalenia przebiegu granic prawidłowo oznaczył granicę działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...] jako sporną. Przedmiot sporu o przebieg granicy działki ewidencyjnej należałoby rozstrzygać w trakcie czynności wykonywanych w ramach postępowania rozgraniczeniowego, które jest właściwe do rozstrzygania sporów granicznych. Inny przebieg granic działki ewidencyjnej niż wykazany w części graficznej operatu ewidencyjnego na podstawie dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym musi wynikać ze zmiany zasięgu prawa własności, co związane jest z podjęciem przez właściciela nieruchomości czynności prawnych w odrębnym postępowaniu sądowym lub administracyjnym przed innym organem. Tym samym zarzuty dotyczące danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0003 B. P., w odniesieniu do granic działek nr [...] i [...] są pozbawione podstawy prawnej i bezzasadne, bowiem dane zostały ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie danych geodezyjnych. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. K. zaskarżyła decyzję z 6 lutego 2023 r. w całości zarzucając: 1) obrazę przepisu art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez związanie wykonawcy zaleceniami zawartymi w decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i w konsekwencji zlecenie przeprowadzenia czynności ustalenia granic z pominięciem § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy zalecenia organu II instancji nie mają charakteru wiążącego dla biegłego, a organ nie może wpływać na czynności biegłego, które ten prowadzi zgodnie z posiadanymi wiadomościami specjalnymi i przepisami prawa, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowało utrzymaniem decyzji Starosty [...] w mocy, zamiast jej zmianą lub uchyleniem, 2) obrazę przepisu postępowania, a to art. 7 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z § 33 ust. 2 i 3 w zw. z § 31 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r., polegającą na błędnej ocenie złożonego operatu ustalającego granice na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia z pominięciem oceny prawidłowości analizy co do możliwości zastosowania trybu z § 33 ust. 2, podczas gdy jak wynikało z oświadczeń obecnych w czasie czynności stron M. K., T. J. i T. S. (ojca D. S.) ostatni stan spokojnego kilkudziesięcioletniego posiadania wyznaczał środek drogi przejazdowej, co w konsekwencji miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem przy ustaleniu przebiegu granicy powinno skutkować zastosowaniem § 33 ust. 2 rozporządzenia tj. dokonaniem ustaleń wg ostatniego spokojnego stanu posiadania, 3) obrazę przepisu art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez prowadzenie modernizacji wbrew ustawowym celom tj. uzupełnieniu oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych w celu dostosowania ich do wymogów rozporządzenia w oparciu o niedokładne, nieprecyzyjne dokumenty, a nadto przez rozstrzyganie spornych stanów na gruncie, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało orzeczeniem o ustaleniu granicy działki nr [...] z działkami [...], [...], pomimo braku przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowej, rzetelnej dokumentacji sporządzonej w odrębnym postępowaniu, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Starosty [...] zamiast jej zmianą lub uchyleniem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu M. K. podniosła m.in., że organ odwoławczy w zasadzie nie rozważył i nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Ponadto treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią uprzednio wydanej decyzji przez ten sam organ w niniejszej sprawie z 15 lipca 2022 r., w której uzasadnieniu to właśnie organ odwoławczy wyraźnie zalecił zastosowanie § 33 ust. 3 rozporządzenia oraz wbrew pierwotnym ustaleniom geodety wskazał, że ustalenie granicy wg spokojnego stanu posiadania w sytuacji, kiedy właściciele działek nie zgadzają się z takim przebiegiem, nie jest prawidłowe. Ponadto organ II instancji zupełnie pominął, że to nie geodeta (biegły) w ramach posiadanych wiadomości specjalnych wybrał sposób ustalania granic opisany w § 33 ust. 3 rozporządzenia, a tylko, że ten sposób został mu narzucony przez organ II instancji wskutek wadliwej wykładni przepisów rozporządzenia, co wyraźnie wynika z treści uzasadnienia decyzji z 15 lipca 2022 r. Skarżąca zauważyła, że to nie organ, a biegły, dysponuje wiadomościami specjalnymi, a tym samym winien być osobą kompetentną, autonomiczną i niezależną w sporządzaniu opinii – w tym przypadku operatu technicznego. W niniejszej sprawie organy obu instancji weszły w kompetencje wykonawcy operatu kierunkując nie tylko zakres, ale i tym samym wynik podejmowanych przez geodetę czynności. Organy obu instancji pomimo zarzutów strony, bez żadnej dodatkowej analizy wykluczyły możliwość ustalenia przebiegu granic w oparciu o treść § 33 ust. 2 rozporządzenia tj. w oparciu o stan ostatniego spokojnego posiadania. Skarżąca podkreśliła, że ani geodeta wykonujący czynności ustalenia granic, ani też organ I instancji nie zbadały wynikających z oświadczeń skarżącej, T. J. czy T. S. danych. Z akt sprawy nie wynika, aby analizowano dokumentację budowlaną dotyczącą suszarni, o której wspomniała skarżąca, organ nie pozyskał również dokumentacji sprawy o rozgraniczenie, na jaką wskazywała skarżąca, a jaka miała się toczyć z udziałem państwa S. i G.. Jednocześnie sam fakt obecnego sporu między stronami nie wykluczał i nie wyklucza ex lege możliwości stwierdzenia ostatniego stanu spokojnego posiadania tj. ustabilizowanego stanu posiadania, który mógł istnieć wcześniej. Sam fakt, iż taki stan pierwotnie ustalała geodeta wskazuje, że było to możliwe. W ocenie skarżącej, z treści materiału dowodowego nie wynika, aby stwierdzony przez geodetę stan ostatniego spokojnego posiadania, uwidoczniony w protokole z 16 listopada 2021 r., był sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach. Okoliczności takiej nie stwierdził geodeta przeprowadzający prace geodezyjne, ani organy obu instancji. Brak jest zatem przesłanki do wybrania sposobu z § 33 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto geodeta w ogóle nie uzasadnił dlaczego dokonuje wyboru sposobu ustalenia granic w sposób opisany w § 33 ust. 3 z pominięciem § 33 ust. 2 rozporządzenia. Jedynie bezdyskusyjnie przyjął narzucony mu sposób ustalania granic, wskazany w decyzji organu, co jest niedopuszczalne. Organy obu instancji naruszyły też art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów i budynków wbrew ustawowym celom oraz w sposób zmierzający do rozstrzygania spornych stanów na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 5 kwietnia 2023 r. D. S. wniósł "o utrzymanie w całości" decyzji z 6 lutego 2023 r. wskazując, że: - nigdy nie było ustalonego spokojnego stanu posiadania, - nie było zgodnych oświadczeń stron postępowania, - nie ustalono zgodnie potwierdzonych znaków graficznych, - istniejący stan posiadania zgodny z dokumentacją nie jest zgodny z ustaleniami w terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził tego rodzaju naruszenia prawa przez oba orzekające w sprawie organy, które skutkowały koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięć, które zapadły w kontrolowanej sprawie, stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Z art. 2 pkt 8 tej ustawy wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, ewidencja gruntów i budynków - w zakresie gruntów - obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (art. 7d pkt 1 w zw. z art. 22 i art. 24 ust. 2b ustawy). Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb postępowania modernizacyjnego, który został uregulowany w art. 24a ustawy. Zgodnie z tym przepisem starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1). Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 2). Informacje, o których mowa w art. 24a ust. 2 ustawy, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (art. 24a ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6). O przyjęciu lub odrzuceniu uwag rozstrzyga upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie ich rozpatrzenia oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24a ust. 7). W myśl art. 24a ust. 8 ustawy, po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Stosownie do art. 24a ust. 9 każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (art. 24a ust. 11). Podkreślenia wymaga, że informacyjny charakter ewidencji gruntów i budynków, w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 8 ustawy, oznacza, że w ramach postępowania prowadzonego w celu aktualizacji danych ewidencyjnych nie rozstrzyga się sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje się tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, wynikający z dokumentów. Dane wprowadzane do ewidencji muszą znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym. Wymóg ten obowiązuje także w procesie modernizacji, w toku której w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyjaśnić jednocześnie należy, że zarządzenie Starosty [...] z 30 października 2018 r. w sprawie przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu B. P. podjęte zostało pod rządami nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), przytaczanego dalej jako rozporządzenie z 2001 r. To na podstawie przepisów tego rozporządzenia wykonano pierwsze prace geodezyjne związane z procedurą modernizacji ewidencji w odniesieniu do działek objętych sporem w tej sprawie. 31 lipca 2021 r. stan prawny zmienił się, gdyż tego dnia weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390), zwane dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z 2021 r. Zarzuty D. S., o jakich mowa w art. 24a ust. 9 ustawy, zostały zgłoszone już w czasie obowiązywania nowego prawa, a następnie rozstrzygnięte w dwóch decyzjach Starosty [...]: - z 31 marca 2022 r. (uchylonej przez organ odwoławczy decyzją kasacyjną z 15 lipca 2022 r.) oraz - z 16 listopada 2022 r. (utrzymanej w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 6 lutego 2023 r., będącą przedmiotem skargi). Procedura ustalenia granic działek nr [...] i 618, stanowiących własność D. S. i będących przedmiotem zgłoszonych przez niego zarzutów, przeprowadzona została w oparciu o przepisy obowiązującego aktualnie rozporządzenia. Na podstawie tego samego rozporządzenia wydane zostały zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z 16 listopada 2022 r. Wprawdzie żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się do tego, jakie znaczenie dla prawidłowego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zarzutów D. S., ma utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2001 r. w trakcie procedury modernizacyjnej, jednak uchybienie to (w zakresie art. 107 § 3 k.p.a.) nie ma wpływu na wynik sprawy. Przepisy rozporządzenia z 2021 r. nie zawierają regulacji przejściowych, które nakazywałyby w takim przypadku stosować przepisy dotychczasowe tj. przepisy rozporządzenia z 2001 r. Wobec ogólnej zasady niedziałania prawa wstecz, wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji RP, przyjąć zatem należy, że w stanie faktycznym sprawy do ustalenia przebiegu granic nieruchomości w ramach przeprowadzanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zastosowanie będzie miało rozporządzenie z 2021 r., tym bardziej, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy regulacje obu rozporządzeń różnią się nieznacznie i w sposób niemający znaczenia dla sytuacji prawnej stron. Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie: 1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: a) postępowania rozgraniczeniowego, b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości, f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych; 2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic; 3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji. W myśl § 31 rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Procedura ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych uregulowana została w § 33 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych, dokonuje geodeta posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie, o którym mowa w art. 43 pkt 2 lub 5 ustawy (geodeta uprawniony), na podstawie zgodnych wskazań podmiotów, o których mowa w § 11 pkt 2 lit. a i § 12 pkt 1 (w tym m.in. właścicieli), potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 33 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów (§ 33 ust. 3). Treść przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia oraz informacyjny charakter ewidencji gruntów, o jakim mowa w art. 2 pkt 8 ustawy wskazuje na to, że przy ustalaniu granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, organ w pierwszej kolejności obowiązany jest wykorzystać istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dotychczasowe dane z ewidencji. Dopiero wtedy, gdy takich materiałów i dokumentacji nie ma lub zawarte w nich dane są niedokładne, można zastosować kolejne sposoby ustalenia granic wymienione chronologicznie w § 33 pkt 1-3 rozporządzenia. Ich wybór przez geodetę uprawnionego nie jest jednak dowolny. Gdy właściciele działek nie złożą zgodnych oświadczeń co do przebiegu granicy, geodeta winien ustalić granicę według ostatniego stanu spokojnego posiadania. Ustalenie przebiegu granic na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia może nastąpić dopiero w trzecim kroku, tj. gdy ostatniego stanu spokojnego posiadania nie da się określić, albo gdy wprawdzie jest to możliwe, ale stan ten pozostaje w sprzeczności z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek. Znajdująca się w aktach administracyjnych "Analiza przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie B. P.", sporządzona 3 października 2022 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. K., na podstawie której organy ustaliły przebieg granic, wskazuje na to, że źródłem określenia danych ewidencyjnych była dokumentacja geodezyjna oceniona przez geodetę jako: - materiał bardzo niskiej jakości, z dokładnością określenia położenia punktu na 3-6 m, bez możliwości jednoznacznego stwierdzenia granic (analogowa mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000); - materiał słabej dokładności (zarys pomiarowy wykonany w latach 60-tych), jednak zawierający szerokości wzdłuż linii pomiarowej dla poszczególnych nieruchomości. Na podstawie tego dokumentu nie ma możliwości dokładnego odtworzenia przebiegu linii pomiarowej, weryfikacja terenowa może się odbyć jedynie poprzez sprawdzenie szerokości poszczególnych nieruchomości w ramach widocznego użytkowania na gruncie. Z "Analizy" oraz dołączonego do niej szkicu granicznego nr [...] wynika, że szerokość działek nr [...], stanowiących własność skarżącej, oraz działek nr [...] i [...], leżących po przeciwległej stronie drogi, winna wynosić na podstawie miar z zarysu 26,6 m. W terenie szerokość ta nie ma przełożenia na istniejące od lat użytkowanie. Z kolei szerokość graniczących ze sobą działek D. S. oznaczonych nr [...] (na zarysie pomiarowym stanowiących jedną nieruchomość o [...]) winna być równa szerokości działki nr [...] (dawnej działki nr [...]), położonej po przeciwnej stronie drogi, i wynosić 32, 5 m. Taka miara stoi jednak w sprzeczności z położeniem budynków na zarysie i w terenie. Poza tym, dokumentacja znajdująca się w zasobie zawiera: - operat scaleniowy [...], który dotyczy gruntów objętych scaleniem. Znajdują się tam szkice pomiaru niezmienników, co dotyczy działek skarżącej - nr [...], brak jest protokołów i oświadczeń stron dla tych działek. W opracowaniu znajduje się jedynie wykaz zmian, gdzie uwidoczniono powierzchnię działki nr [...] (obecnie działka [...] D. S.), która winna wynosić 0,09 ha; - dokumentację dla AWZ [...]/76, która nie dotyczy działek będących własnością D. S. i M. K.. Dokumentacja zawiera szkice obrazujące podział spadku po J. G., gdzie uwidocznione zostały objęte w posiadanie przez uczestników działku spadku działki. "Szerokość nieruchomości po stronie P. Juszczyk została zapisana w wartości 30,9 m. Wpisane na szkicu miary nie są możliwe do precyzyjnego odtworzenia, ponieważ nie zostały one dowiązane do żadnych szczegółów sytuacyjnych. Określone zostały jedynie szerokości działek." Nie ulega więc wątpliwości, że dane zawarte w opisanej przez geodetę dokumentacji nie pozwalały na wykazanie przebiegu granic działek zarówno na podstawie § 30 ust. 1 rozporządzenia, jak i w oparciu o § 31 ust. 1. Przepisy wydane na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy, o jakich mowa w § 31 ust. 1 rozporządzenia, przewidują bowiem w I grupie szczegółów terenowych uzyskanie dokładności pomiarów nie mniejszej niż 0,10 m (§ 16, § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1670). Jak wynika z protokołów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, granice działek nr [...] i [...] D. S., objęte zarzutami wniesionymi na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy, wyznaczone zostały przez geodetę uprawnionego na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia. Wprawdzie w rubryce "Sposób ustalenia przebiegu granic" wykonawca wpisał: "Na podstawie analizy dokumentów zawierających informacje mające znaczenie w zakresie ustalenia granic, w tym oświadczenia zainteresowanych podmiotów i świadków", co odpowiada treści § 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., będącego odpowiednikiem § 33 ust. 3 aktualnie obowiązującego rozporządzenia, jednak jest to błąd niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jak powiedziano już wyżej, w rozporządzeniu z 2021 r. zmieniono dotychczasowe regulacje zawarte w § 39 w sposób nieznaczny. Otrzymały one inną numerację (§ 33 ust. 1-3 rozporządzenia zastąpił § 39 ust. 1 – 3 rozporządzenia z 2021 r.), ponadto w aktualnie obowiązującym § 33 ust. 3 znalazły się następujące zmiany: - zamiast określenia znajdującego się w § 39 ust. 3 poprzedniego rozporządzenia, że "przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca (...), § 33 ust. 3 otrzymał w tym zakresie brzmienie: "przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony (..)"; - określenie: "oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków" (§ 39 ust. 3 in fine) zastąpione zostało brzmieniem: "oświadczeń zainteresowanych podmiotów" (§ 33 ust. 3 in fine). Wyjaśniając zastosowanie ostatniego kryterium ustalenia przebiegu granic działek, przewidzianego w § 33 ust. 3 rozporządzenia, geodetka wyjaśniła, że wobec braku porozumienia między właścicielami działek nr [...] (M. K.) i [...] (D. S.) oraz brakiem zgody na przyjęcie granicy wzdłuż ogrodzenia posadowionego między tymi działkami, przyjęła szerokość nieruchomości obejmującej działki nr [...] równą 26,6 m, co nadal nie pozwala na wykazanie powierzchni działki nr [...] w wysokości 0,09 ha. "Przyjęcie takiego stanu powoduje kolizję z budynkiem suszarni na działce [...], która jak twierdzi właścicielka wybudowana została już w latach 50-tych i do jej położenia nikt nie zgłaszał pretensji. W zarysie pomiarowym nie została ona uwidoczniona. Właścicielka działki [...] podnosi, że zgodnie z rysunkiem zarysu do jej działki powinna należeć również droga gruntowa położona za ogrodzeniem, która – jak podaje – od lat była w jej posiadaniu, na co nie godzi się właściciel działki [...], który twierdzi, że szerokość jego działki winna gwarantować powierzchnię zgodnie z wykazem zmian operatu [...]" Co do przebiegu granic działek nr [...] (stanowiącej własność D. S.) i [...] (będącej własnością J. B.) z działką nr [...] (należącą do M. K.) geodetka wskazała, że przywrócono je "do stanu wynikającego z analizy granic wynikającej z operatu modernizacji. Stan ten jest rozbieżny w stosunku do istniejących miedz i użytkowania." Ze szkicu granicznego nr [...], sporządzonego w wyniku analizy, wynika, że granica pomiędzy działką skarżącej oznaczoną nr [...], a działką nr [...] D. S., ustalona przez organ I instancji i zaakceptowana w zaskarżonej decyzji, przebiega przed istniejącym ogrodzeniem (w odległości ok. 1,72 m), przecinając budynek suszarni na działce M. K. (linia koloru niebieskiego wyznaczona przez punkty [...]). Ogrodzenie oraz suszarnia wybudowane zostały przez właściciela działki nr [...], co w sprawie jest bezsporne. Ze szkicu wynika, że południowo-wschodnia ściana budynku suszarni tworzy z ogrodzeniem linię prostą. Ogrodzenie i suszarnia na gruncie stanowią granicę użytkowania nieruchomości przez skarżącą. Punkt początkowy przebiegu tak ustalonej granicy wyznaczony został przy drodze (pkt 3-1457) i wynika z odłożenia miary szerokości działek nr [...], zamierzonej w zarysie pomiarowym z lat 60-tych i wynoszącej 26,6 m. Granica między działką nr [...] skarżącej a działką nr [...] D. S. została wyznaczona linią stanowiącą przedłużenie ustalonej granicy pomiędzy działkami [...] i [...] (pkt 3-[...]). Granicę między działkami nr [...] D. S., a działką nr [...] będącą własnością skarżącej, przedstawia szkic graniczny nr [...]. Granica wyznaczona została linią koloru niebieskiego pomiędzy punktami 3[...], przy czym punkt [...] jest jednocześnie wspólnym punktem granicznym dla ww. działek oraz dla działki nr [...] należącej do Skarbu Państwa, zaś pkt [...] jest wspólnym punktem granicznym z działką nr [...] J. B.. Przebieg opisanych wyżej granic jest sporny, co wynika z "Analizy" oraz ze stanowisk stron. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, opartej o omówioną wyżej "Analizę" i szkice graniczne nr [...], trudno nie dostrzec tego, że uzasadniając podstawę prawną wyznaczenia granic na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia, geodetka pominęła kryterium przewidziane w § 33 ust. 2, czyli możliwość ustalenia granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Nie może być przy tym sporu co do tego, że § 33 ust. 1 nie mógł mieć w tym przypadku zastosowania z uwagi na spór pomiędzy właścicielem działek nr [...] i [...] (D. S.), a właścicielką działek nr [...] (M. K.) co do przebiegu granic. W takiej sytuacji geodeta uprawniony winien zatem zbadać, czy zachodzą przesłanki do zastosowania § 33 ust. 2 rozporządzenia. Takiego badania zabrakło w "Analizie" z 3 października 2022 r., a przyczyn takiego stanu rzeczy należy poszukiwać w stanowisku zaprezentowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 15 lipca 2022 r. Decyzja ta uchyliła decyzję organu I instancji z 31 marca 2022 r. odrzucającą zarzuty D. S. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji zakwestionował prawidłowość wyznaczenia granic pomiędzy działkami D. S. (nr [...] i [...]), a działkami skarżącej (nr [...] i [...], według § 33 ust. 2 rozporządzenia, tj. zgodnie z ostatnim spokojnym stanem posiadania. Odrzucając zarzuty D. S. w decyzji z 31 marca 2022 r. Starosta [...] jako przesłankę rozstrzygnięcia przyjął przebieg granic ustalonych w wyniku uwzględnienia uwag złożonych przez M. K. w trybie art. 24a ust. 6 ustawy. Czynności na gruncie przeprowadzone zostały 16 listopada 2021 r. Ze sporządzonych wówczas szkiców granicznych nr [...], których autorem była geodeta uprawniony mgr inż. A. K., wynika, że granice między działkami nr [...] i [...] oraz działkami nr [...] ustalone zostały wedle ostatniego spokojnego stanu posiadania. W przypadku działek nr [...] i [...] granice wyznaczono linią koloru czerwonego wzdłuż istniejącego ogrodzenia, ściany suszarni i drogi gruntowej (szkic nr [...]; pkt [...] - k. 80 akt administracyjnych). Jeśli zaś chodzi o działki nr [...] geodetka przyjęła granicę wedle punktów 3-1449 i 3-1447 (szkic nr [...] - k. 79 akt administracyjnych). Na dokumentacji zaznaczono, że granice te są sporne i żadna ze stron nie zgodziła się na ustalenie przebiegu linii granicznej przedstawionej na szkicach nr [...] Sposób wyznaczenia granic według kryterium określonego w § 33 ust. 2 rozporządzenia zakwestionował Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji kasacyjnej z 15 lipca 2022 r. stwierdzając w uzasadnieniu, że "ustalenia granicy wg. spokojnego stanu posiadania w sytuacji, kiedy właściciele działek nie zgadzają się z takim przebiegiem nie jest prawidłowe". Wskazał również, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy "Starosta [...] powinien zlecić sporządzenie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej ponownego ustalenia granicy działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...] położonych w obrębie B. P. (...) oraz ustalenia prawidłowego pola powierzchni działek nr [...], [...], [...], w nowo ustalonych granicach, w myśl aktualnie obowiązujących przepisów prawa z zakresu geodezji." Zaprezentowany wyżej pogląd organu II instancji był jednak wadliwy i - jak słusznie podnosi autor skargi - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Starostę Pińczowskiego zdeterminował sposób wyznaczenia granic pomiędzy działkami skarżącej i D. S., z pominięciem kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania, o jakim mowa w § 33 ust. 2 rozporządzenia. Brak zgody właścicieli na ustalenie przebiegu granicy wedle przyjętego przez geodetę ostatniego spokojnego stanu posiadania, nie jest bowiem przeszkodą do zastosowania § 33 ust. 2. Wręcz przeciwnie, stanowi przesłankę do zbadania możliwości przewidzianej w tym przepisie, gdyż strony pozostające w konflikcie co do przebiegu granic nie złożą zgodnego oświadczenia, o jakim mowa w § 33 ust. 1. W ocenie Sądu, ostatni spokojny stan posiadania oznacza zasięg faktycznego władztwa nad gruntem, istniejący przez dłuższy czas w sposób niezakłócony przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zakres tego władztwa winien być możliwy do ustalenia przez wyraźne znaki na gruncie np. ogrodzenie, budynek, budowlę, drogę itp., przy czym obiekty te nie muszą być wzniesione legalnie. Chodzi o to, aby posiadanie, w granicach przez nie wyznaczonych, było ustabilizowane i niezakłócone. Sam fakt wyrażenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości sprzeciwu wobec długotrwałego stanu posiadania, ustabilizowanego na gruncie, zwłaszcza jeśli jest to sprzeciw zgłoszony dopiero w trakcie postępowania prowadzonego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nie wyklucza wyznaczenia granicy wedle kryterium, jakie przewiduje § 33 ust. 2 rozporządzenia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, czy poza istnieniem ogrodzenia i przylegającej do niego suszarni na działce nr [...], geodeta uprawniony brała pod uwagę inne okoliczności świadczące o długotrwałym i niezakłóconym posiadaniu, pozwalające na ustalenie granicy na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia przy pierwszym rozpoznaniu zarzutów D. S.. W aktach nie ma żadnych oświadczeń stron, złożonych w trakcie czynności na gruncie przeprowadzonych 16 listopada 2021 r., które wskazywałyby na czas posiadania w granicach wyznaczonych na szkicach nr [...] i jego charakter. Wiadomo jedynie, że zarówno skarżąca, jak i obecna w czasie czynności 16 listopada 2021 r. J. B., reprezentująca D. S., nie zgodziły się na ustalony przez geodetkę przebieg granicy. Dopiero w piśmie z 10 marca 2022 r. (k. 143 akt administracyjnych) D. S. oświadczył, że płot betonowy "ustawiony przez M. K. powstał bez jego wiedzy i zgody, a wedle znanego mu stanu prawnego teren, na którym powstał, jest jego własnością. D. S. wskazał, że ogrodzenie wraz z "tak zwaną drogą" są działaniami "samowolnymi" powstałymi podczas jego nieobecności pod adresem zameldowania. Ani z tego pisma, ani z późniejszych pism D. S. nie wynika jednak, aby podejmował on konkretne działania mające na celu zakłócenie posiadania skarżącej. Z kolei w piśmie z 12 marca 2022 r. M. K. oświadczyła, że w miejscu istniejącego płotu betonowego wcześniej znajdował się płot drewniany, który w całości znajduje się na działce nr [...], a za nim jest jeszcze pas gruntu przynależny do jej działki. Suszarnia została wybudowana w latach 60-tych XX wieku. Z pisma tego wynika, że sprzeciw skarżącej złożony do protokołu ustalenia granic dotyczył tego, że granica – jej zdaniem – powinna przebiegać nie tyle wzdłuż ogrodzenia, ale jeszcze za nim i za suszarnią, środkiem drogi znajdującej od strony działki nr [...] D. S.. Jeśli zaś chodzi o granicę pomiędzy działką nr [...], to w zgromadzonej dokumentacji nie ma żadnej informacji wskazującej na to, jakie okoliczności zdecydowały o wyznaczeniu przez geodetkę przebiegu granicy wedle ostatniego spokojnego stanu posiadania i w jaki sposób zakres tego posiadania został wyznaczony na gruncie. Wiadomo tylko tyle, że obie strony nie zgodziły się na ustaloną w ten sposób granicę. Podkreślenia przy tym wymaga, że M. K. nie złożyła odwołania od decyzji Starosty [...] z 31 marca 2022 r., ustalającej przebieg granic jej działek nr [...] z działkami odpowiednio nr [...] oraz nr [...] D. S., według kryterium, o jakim mowa w § 33 ust. 2 rozporządzenia. W takich okolicznościach pogląd organu wyrażony w decyzji kasacyjnej z 15 lipca 2022 r. odnośnie do braku podstaw do "ustalenia granicy wg. spokojnego stanu posiadania w sytuacji, kiedy właściciele działek nie zgadzają się z takim przebiegiem" był co najmniej przedwczesny. Brak zgody właścicieli działek nr [...] i [...] oraz nr [...] na wyznaczenie przez geodetkę granicy wedle kryterium, o jakim mowa w § 33 ust. 2 rozporządzenia, nie uzasadniał stanowiska organu odwoławczego, zwłaszcza, jeśli ów brak zgody po stronie D. S. polegał tylko na wyrażeniu sprzeciwu w trakcie postępowania modernizacyjnego, a na to wskazuje materiał dowodowy, na podstawie którego wydana została decyzja kasacyjna z 15 lipca 2022 r., zaś M. K. nie kwestionowała tego, że posiada swoją nieruchomość oznaczoną nr [...] w granicach ustalonych podczas czynności 16 listopada 2021 r. Podważenie przez organ odwoławczy możliwości ustalenia granic działek, będących własnością D. S. i M. K., według ostatniego spokojnego stanu posiadania przełożyło się na sposób rozstrzygnięcia sprawy przy ponownym jej rozpatrzeniu. Ze znajdującego się w aktach pisma z 4 sierpnia 2022 r., podpisanego przez Geodetę Powiatowego z up. Starosty [...], wynika, że wykonawca prac geodezyjnych został wezwany do usunięcia stwierdzonych "usterek" w opracowaniu projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B. P., wynikających m.in. z decyzji Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 15 lipca 2022 r. "Usterki" te, jak już wyżej wskazano, polegały na zakwestionowaniu prawidłowości ustalenia granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania, co z kolei wynikało z wadliwego poglądu organu II instancji w zakresie możliwości zastosowania w stanie faktycznym sprawy § 33 ust. 2 rozporządzenia. Okoliczności te dają uzasadnione podstawy do przyjęcia, że przy opracowaniu "Analizy" geodeta uprawniony mgr inż. A. K. ustalając granice w oparciu o § 33 ust. 3 rozporządzenia, pominęła badanie ostatniego spokojnego stanu posiadania właśnie dlatego, że zastosowanie § 33 ust. 2 rozporządzenia zostało zakwestionowane w decyzji kasacyjnej z 15 lipca 2022 r., stwierdzającej "usterki" w opracowaniu dokumentacji geodezyjnej. W. również podkreślić, na co trafnie zwraca uwagę skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nie powołuje się już na swój pogląd wyrażony w decyzji kasacyjnej z 15 lipca 2022 r. Stwierdza natomiast, że powodem zastosowania § 33 ust. 3 rozporządzenia był fakt, że ostatniego spokojnego stanu posiadania nie dało się w tym przypadku ustalić, "gdyż stan użytkowania na gruncie był odmienny od danych zawartych w dostępnych dokumentach, które wymienione zostały we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Niemożność ich wykorzystania została też wcześniej opisana." (str. 13). Rzecz jednak w tym, że taka ocena nie wynika ze zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej i zdaje się pochodzić wyłącznie od organu II instancji. Przepis § 33 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Przytoczone wyżej stanowisko organu odwoławczego budzić musi uzasadnione wątpliwości, gdyż opisana w "Analizie" dostępna dokumentacja geodezyjna, będąca źródłem danych ewidencyjnych, została oceniona jako materiał bardzo niskiej jakości, słabej dokładności i nie można było na jej podstawie ustalić przebiegu granic. Skoro tak, to za dyskusyjną należy uznać tezę, że ustalony stan ostatniego spokojnego posiadania jest "odmienny od danych zawartych w dostępnych dokumentach", tym bardziej, że nie pochodzi ona od uprawnionego geodety. Wyznaczając granice działek według kryterium określonym w § 33 ust. 2 rozporządzenia przy pierwszym rozpatrzeniu zarzutów D. S., geodetka nie stwierdziła, aby ostatni spokojny stan posiadania pozostawał w sprzeczności z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek. Z tych powodów, zdaniem Sądu, ocena, że w stanie faktycznym sprawy informacje zawarte w dostępnych dokumentach uniemożliwiają ustalenie granicy wedle ostatniego spokojnego stanu posiadania, winna zostać przeprowadzona przez uprawnionego geodetę, a nie wyłącznie przez organ odwoławczy. Trafność stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie poddaje się bowiem merytorycznej weryfikacji. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności dają podstawę do przyjęcia, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji stwierdził niemożność ustalenia granicy na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia, mimo, że ocena taka nie wynikała z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie została wyrażona przez uprawnionego geodetę. Z kolei organ I instancji zaakceptował fakt pominięcia przy ustaleniu granicy kryterium z § 33 ust. 2 rozporządzenia, co było skutkiem realizacji wadliwego poglądu organu II instancji zaprezentowanego w decyzji kasacyjnej z 15 lipca 2022 r. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji w tej części, która dotyczyła ustalenia granic i powierzchni działek będących własnością skarżącej (pkt I i II wyroku). Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24a w zw. z § 55 rozporządzenia z 2001 r., gdyż przepis § 55, na którym zarzut ten się opiera, nie miał zastosowania w sprawie z przyczyn omówionych wyżej. Nie można się również zgodzić ze skarżącą, że ustalając przebieg granic na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia organy przeprowadziły modernizację gruntów i budynków "w sposób zmierzający do rozstrzygania spornych stanów na gruncie". Należy zauważyć, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym, stosownie do treści § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r., przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby wskazanych w tym przepisie postępowań, zarówno w procesie zakładania, jak i modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji. Następnie, jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 31 rozporządzenia z 2021 r.). Oznacza to, że w toku postępowania modernizacyjnego, w tym także w toku postępowania prowadzonego na podstawie zarzutów zgłoszonych w stosunku do danych objętych modernizacją, zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, które stały się danymi ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego, również dokonywane jest ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Takie ustalanie nie zmierza przy tym do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, ale do odzwierciedlenia w ewidencji gruntów mającej charakter rejestracyjny i informacyjny, aktualnych informacji między innymi o gruntach i ich właścicielach. Jeżeli w drodze stosownego postępowania, na przykład rozgraniczeniowego, dojdzie do zmiany przebiegu granic między nieruchomościami stron, to zmiana taka niezwłocznie powinna zostać uwidoczniona w ewidencji gruntów, zastępując wcześniejsze ustalenie przebiegu granic, również dokonane w toku postępowania modernizacyjnego. Dodatkowo należy zauważyć, że ocena omawianego zarzutu nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż pozostała argumentacja skargi była trafna i doprowadziła do jej uwzględnienia w zakresie dotyczącym działek stanowiących własność skarżącej. Sąd częściowo skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku). M. K. zaskarżyła bowiem decyzję organu II instancji z 6 lutego 2023 r. w całości, a więc również w tej części, która orzekała o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z 16 listopada 2022 r. ustalającej granice i powierzchnie działek niebędących własnością skarżącej i niegraniczących z należącymi do niej działkami (pkt 1 oraz 5-6 decyzji I instancji). Właściciele tych nieruchomości nie zaskarżyli rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia granic i powierzchni ich działek, zaś M. K. nie ma interesu prawnego, aby w tej części poddać sądowej kontroli decyzję organu II instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią kwotę uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (pkt IV wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji rozstrzygnie zarzuty D. S. w części, która została uchylona wyrokiem, mając na uwadze zaprezentowane przez Sąd stanowisko prawne. W szczególności, koniecznym będzie zbadanie przez uprawnionego geodetę, czy w okolicznościach sprawy może mieć zastosowanie § 33 ust. 2 rozporządzenia, a więc, czy istnieją wszystkie przesłanki do ustalenia w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków granicy działek nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] według ostatniego spokojnego stanu posiadania w rozumieniu przedstawionym wyżej. W tym celu należy ocenić granice posiadania oraz jego charakter (długotrwałość i brak zakłóceń ze strony właściciela sąsiedniej nieruchomości), a także zbadać, czy nie jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek. Dopiero po wykluczeniu możliwości zastosowania § 33 ust. 2 rozporządzenia, geodeta ustali granicę wedle kryterium określonego w § 33 ust. 3. Podstawą rozstrzygnięcia zarzutów D. S. będą mogły być ustalenia geodety uprawnionego, poczynione zgodnie z prawem i wskazaniami Sądu. W zależności od tych ustaleń, organ uwzględni zarzuty lub je odrzuci stosownie do treści art. 24a ust. 10 ustawy. W razie uwzględnienia zarzutów, ustalając w sentencji decyzji granice działek oraz ich powierzchnie, organ nawiąże do szkicu granicznego, na podstawie którego dane w tym zakresie zostaną ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić jednocześnie należy, że procedura modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie służy rozstrzyganiu stanów spornych na gruncie. Wykazanie w postępowaniu modernizacyjnym przebiegu granic działek według kryteriów określonych w § 30 – 31 rozporządzenia odbywa się niezależnie od tego, czy właściciele sąsiadujących nieruchomości godzą się na ustalony przebieg granic, czy też nie. Spór dotyczący przebiegu granicy może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego, prowadzonego w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.