II SA/Ke 111/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi I. S. i L. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 23 grudnia 2025 r. znak: SPN.IV.7570.111.2025 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową przejętą z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 23 grudnia 2025 r. znak: SPN.IV.7570.111.2025 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpoznaniu odwołania I. S. i L. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 1 września 2025 r. znak: GN.I.683.1.101.2021.WK, orzekającą: - w pkt 1, o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, za nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0071 ha, położoną w obrębie 0011 R., G. G., z przeznaczeniem dla realizacji celu publicznego - "Budowa drogi gminnej w miejscowości R.", będącej do dnia przejęcia własnością L. i I. małż. S. na podstawie [...]; - w pkt 2, o przyznaniu odszkodowania o którym mowa w pkt 1 na rzecz L. i I. małż. S. w wysokości [...] zł; - w pkt 3, o zobowiązaniu Wójta Gminy G. do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1, na rzecz L. i I. małż. S. , jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; - w pkt 4, o odszkodowaniu o którym mowa w pkt 1, podlegającym waloryzacji na dzień wypłaty. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną. Starosta Kielecki decyzją nr 7/2018 z 15 października 2018 r., znak: B-II.672. 9.2018, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi gminnej w miejscowości R." (dalej: "decyzja zrid"). Decyzją tą zatwierdzono m.in. projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie 0011 R., G. G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1214 ha, na działki: nr [...] o pow. 0,0071 ha oraz nr [...] o pow. 0,1143 ha. Wojewoda decyzją z 30 kwietnia 2019 r. uchylił w części ww. decyzję zrid i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W konsekwencji decyzja Starosty Kieleckiego stała się ostateczna. Z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością G. G.. Prawo własności do nieruchomości położonej w obrębie 0011 R., G. G., oznaczonej jako działka nr [...], przysługiwało L. i I. małż. S. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, co organ I instancji ustalił na podstawie księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Następnie Starosta decyzją z 24 sierpnia 2021 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz L. i I. małż. S. za ww. nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka nr [...]. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego z 30 kwietnia 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (posiadającego uprawnienia zawodowe nr 6202). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli L. i I. małż. S. Wojewoda decyzją z 30 grudnia 2021 r., znak: SPN.IV.7570.25.2021, uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając pozyskanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczonej nieruchomości, dokonanie oceny jego wartości dowodowej oraz ustalenie, czy zachodzą przesłanki do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z 21 czerwca 2022 r. ponownie ustalił odszkodowanie na rzecz L. i I. małż. S. w wysokości [...] zł za ww. nieruchomość przeznaczoną na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 31 marca 2022 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Nadto organ I instancji ustalił, że byli właściciele nieruchomości nie złożyli w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid oświadczeń o dobrowolnym wydaniu nieruchomości, a także że nie nastąpiło faktyczne objęcie nieruchomości znajdującej się w liniach rozgraniczających teren inwestycji w posiadanie przez zarządcę drogi. Od powyższej decyzji odwołanie ponownie złożyli L. i I. małż. S. . Wojewoda decyzją z 7 września 2022 r., znak: SPN.IV.7570.3.2022, uchylił decyzję Starosty z 21 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność pozyskania nowego operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczonej nieruchomości oraz dokonania oceny jego wartości dowodowej. Kolejno Starosta decyzją z 17 stycznia 2024 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz L. i I. małż. S. za ww. nieruchomość. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 25 kwietnia 2023 r., sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego niż uprzednio. Od tej decyzji odwołanie ponownie złożyli L. i I. małż. S. Wojewoda decyzją z 10 kwietnia 2024 r., znak: SPN.IV.7570.11.2024, utrzymał w mocy decyzję Starosty z 17 stycznia 2024 r. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 7 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 311/24, uchylił decyzję Wojewody z 10 kwietnia 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 17 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., że organy administracji nie uwzględniły i nie odniosły się do skutków oraz ewentualnego wpływu zmiany przeznaczenia nieruchomości wynikającej z prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 523/20. Wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność § 28 uchwały Rady Gminy w Górnie z dnia 29 września 2014 r. nr LIII/419/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim w części tekstowej i graficznej przewidziano przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6 przez działkę położoną w miejscowości R., G. G., oznaczoną nr [...]. W konsekwencji działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], utraciła przeznaczenie pod drogę wewnętrzną przewidziane w mpzp z 2014 r. jako teren oznaczony symbolem [...] i uzyskała w całości przeznaczenie przewidziane symbolem [...], tj. jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania oraz pozyskaniu nowego operatu szacunkowego uwzględniającego zmianę przeznaczenia nieruchomości, Starosta decyzją z 1 września 2025 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli w wysokości [...] zł za sporną nieruchomość. Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 27 czerwca 2025 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego uprawnienia zawodowe nr 6202. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, Wojewoda wskazał, że postępowanie w sprawie prowadzone było m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. DZ. U. z 2024 r., poz. 311, dalej: "specustawa drogowa") i powołał się na treść art. 14 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4f i ust. 5 oraz art. 23 tej ustawy. Wskazał, że do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na cele inwestycji drogowej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: "u.g.n.") i powołał brzmienie art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 - 4, art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. Podkreślił, że szczegółowy sposób określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa pod inwestycje drogowe reguluje § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832; dalej: "rozporządzenie"). Wojewoda wyjaśnił, że podstawowym dowodem w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i wskazał, że w tej sprawie, po uchyleniu przez WSA w Kielcach wyrokiem z 7 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 311/24, decyzji Wojewody z 10 kwietnia 2024 r. oraz decyzji Starosty z 17 stycznia 2024 r., sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego (posiadającego uprawnienia zawodowe nr 6202). W pierwszym operacie z 19 maja 2025 r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła zmiany przeznaczenia nieruchomości wynikającej z wyroku WSA w Kielcach z 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 523/20, którym stwierdzono nieważność § 28 uchwały Rady Gminy w Górnie z dnia 29 września 2014 r. nr LIII/419/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, po uwzględnieniu prawidłowego przeznaczenia nieruchomości, rzeczoznawca sporządziła nowy operat szacunkowy 27 czerwca 2025 r. W operacie tym ustalono, że na dzień wydania decyzji zrid, tj. 15 października 2018 r., działka nr [...] zgodnie z mpzp uchwalonym uchwałą Rady Gminy Górno z dnia 29 września 2014 r. nr LIII/419/2014, znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem 4.MN.4. Dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca przeanalizowała: - rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na obszarze G. G., obręb R.; - rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację lub nabywanych pod inwestycje drogowe na terenie powiatu kieleckiego. Analiza wykazała, że jednostkowa wartość nieruchomości określona na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wyniosła 155,05 zł/m˛, podczas gdy wartość ustalona dla nieruchomości przeznaczonych pod komunikację wyniosła 55,88 zł/m˛. W konsekwencji, stosując zasadę korzyści, rzeczoznawca przyjęła mieszkaniowe przeznaczenie nieruchomości jako korzystniejsze dla właścicieli. Rzeczoznawca określiła również cechy rynkowe nieruchomości oraz ich wagi procentowe, obejmujące m.in. lokalizację, położenie i sąsiedztwo, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, dostępność komunikacyjną, powierzchnię i kształt nieruchomości. Utworzono bazę 11 nieruchomości podobnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Po analizie zmian wartości nieruchomości w czasie przyjęto średniomiesięczny trend czasowy na poziomie 0,75%, a ceny transakcyjne zostały odpowiednio zaktualizowane. Ostatecznie rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0071 ha na kwotę [...]zł. Na tej podstawie Starosta ustalił wysokość należnego odszkodowania. Organ odwoławczy, dokonując analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, pismem z 10 października 2025 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu L. i I. małż. S. jak również do wątpliwości organu powstałych podczas analizy operatu szacunkowego z 27 czerwca 2025 r. Rzeczoznawca udzieliła szczegółowych wyjaśnień pismem z 12 listopada 2025 r. Wskazała m.in., że operat z 19 maja 2025 r. został sporządzony w oparciu o błędne zaświadczenie Wójta G. G. dotyczące przeznaczenia nieruchomości, wobec czego nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Nowy operat z 27 czerwca 2025 r. został natomiast sporządzony przy uwzględnieniu prawidłowego przeznaczenia nieruchomości jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem 4.MN.4. Rzeczoznawca wyjaśniła również, że umowa przedwstępna nie stanowi źródła danych o cenach transakcyjnych w rozumieniu standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych, gdyż nie powoduje przeniesienia własności nieruchomości. Wskazała nadto, że zastosowana metodologia wyceny odpowiada standardom zawodowym i została oparta na nocie interpretacyjnej "Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości". Odnosząc się do zarzutów dotyczących dokumentacji załączonej do operatu, rzeczoznawca wyjaśniła m.in., że: - brak było potrzeby dołączania mapy zasadniczej, gdyż uzbrojenie nieruchomości wynikało z innych dokumentów; - mapa z geoportalu jednoznacznie przedstawia zakres podziału nieruchomości; - wykaz zmian gruntowych zawierał wszystkie niezbędne informacje dotyczące podziału działki; - rejestr cen nieruchomości oraz akty notarialne objęte są tajemnicą zawodową rzeczoznawcy majątkowego zgodnie z art. 175 ust. 3 u.g.n. Rzeczoznawca szczegółowo odniosła się również do zarzutów dotyczących doboru nieruchomości podobnych, wskazując, że został on dokonany zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. Wyjaśniła sposób ustalenia trendu czasowego oraz przyczyny odstąpienia od dalszej aktualizacji wartości nieruchomości. Zdaniem Wojewody, wycena zawarta w operacie szacunkowym z 27 czerwca 2025 r., uzupełniona wyjaśnieniami rzeczoznawcy z 12 listopada 2025 r., została sporządzona prawidłowo i wystarczająco uzasadniona. Rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny, spójny i wyczerpujący odniosła się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, zarówno w zakresie podstawy prawnej wyceny, doboru nieruchomości podobnych, zastosowanej metodologii, jak i kompletności dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia operatu. Wyjaśnienia te pozostają zgodne z treścią operatu szacunkowego oraz znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko rzeczoznawcy, że zastosowanie zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 u.g.n. nastąpiło prawidłowo. Przyjęcie mieszkaniowego przeznaczenia całej nieruchomości skutkowało ustaleniem wyższej wartości rynkowej oraz zwiększeniem wysokości należnego odszkodowania. Wojewoda dodał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ingerowania w przyjętą przez rzeczoznawcę metodykę wyceny, o ile została ona zastosowana zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi, a sporządzony operat jest logiczny, spójny i kompletny. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku określonych załączników oraz nieudostępnienia szczegółowych danych transakcyjnych, organ wskazał, że przepisy prawa nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku dołączania do operatu pełnej dokumentacji źródłowej, w tym aktów notarialnych czy rejestrów cen nieruchomości, zaś ograniczenia w tym zakresie wynikają bezpośrednio z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej określonego w art. 175 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji zarzuty odwołania Wojewoda uznał za bezzasadne. Zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości oszacowania wartości omawianej nieruchomości. Zawiadomieniem z 18 listopada 2025 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i uzupełnionym materiałem dowodowym, w tym wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego. Na wniosek strony organ 3 grudnia 2025 r. przesłał na wskazany adres poczty elektronicznej skan operatu szacunkowego wraz z pismem rzeczoznawcy zawierającym stosowne wyjaśnienia. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji do organu nie wpłynęły dalsze uwagi, zastrzeżenia ani wnioski dowodowe ze strony odwołujących. Nie przedstawiono również nowych okoliczności mogących mieć wpływ na ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Reasumując Wojewoda stwierdził, że postępowanie odszkodowawcze zakończone decyzją Starosty z 1 września 2025 r., zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz zasadami postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego złożyli I. S. i L. S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strony zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanie pozornej oceny materiału dowodowego, w szczególności przez bezkrytyczne przyjęcie operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego bez samodzielnej weryfikacji ich zgodności z prawem i bez odniesienia się do zarzutów strony; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony realnego, a nie jedynie formalnego, czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności przez zakończenie postępowania wydanie decyzji bez weryfikacji, czy do organu - w przyjętym obiegu korespondencji za pośrednictwem organu I instancji - nie wpłynęło stanowisko strony odnoszące się do wyjaśnień rzeczoznawcy, złożone pismem z 19 grudnia 2025 r.; - art. 65 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie niezwłocznego przekazania pisma strony z 19 grudnia 2025 r. do organu właściwego oraz obciążenie strony negatywnymi skutkami obiegu korespondencji pomiędzy organami administracji; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób pozorny, bez przeprowadzenia wymaganej subsumpcji, w szczególności przez ograniczenie się do relacjonowania stanowiska rzeczoznawcy oraz gołosłowne stwierdzenia prawidłowości i zgodności operatu z prawem bez wskazania i zastosowania konkretnych norm prawnych; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasadę bezstronności, polegające na uprzywilejowaniu stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, automatycznym przyjęciu jego wyjaśnień jako wystarczających do rozstrzygnięcia sprawy oraz marginalizowaniu argumentów strony, w tym arbitralnym uznaniu ich za nieistotne; - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego (w szczególności przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów specustawy drogowej) polegające na wadliwym ustaleniu przedmiotu i stanu prawnego nieruchomości przyjętego do wyceny oraz konsekwencji tych ustaleń dla określenia odszkodowania; - art. 153 p.p.s.a. w związku z niezastosowaniem się do wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o sygn. II SA/Ke 311/24, w szczególności w zakresie obowiązku samodzielnej kontroli operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Na rozprawie 15 maja 2026 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i wyjaśnił, że do tej pory nie doszło do sprzedaży tej nieruchomości. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że decyzją z 15 października 2018 r. Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi gminnej w miejscowości R.". Działka nr [...], stanowiąca przed podziałem własność I. i L. małż. S. , z dniem 30 kwietnia 2019 r., w którym decyzja zrid stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określonej nieruchomości lub jej części, rodzi więc obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie odrębnej decyzji. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ww. ustawy). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Z kolei z art. 23 specustawy drogowej wynika, że w sprawach nieuregulowanych w specustawie drogowej, w tym w kwestii związanej z ustalaniem odszkodowania, stosuje się przepisy u.g.n. Jak stanowi przepis art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Ustalając zatem wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Zgodnie ze wspomnianym art. 18 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Powołane przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, przy czym istota sporu w sprawie sprowadza się do określenia wysokości przyznanego odszkodowania, a konkretnie do oceny, czy odszkodowanie za wywłaszczenie działki nr [...] zostało prawidłowo ustalone. Istotne jest w sprawie zaznaczenie, że wyrokiem wydanym 7 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił poprzednio wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, wskazując, że prawnie relewantny jest stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd podniósł, że jak stanowi § 36 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia (z dnia 21 września 2004 r., o którym wyżej mowa – znajdującego w sprawie zastosowanie, jak słusznie zauważył Wojewoda – w związku z treścią § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, Dz.U. z 2023r. poz. 1832) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy (u.g.n.) bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W świetle powyższych przepisów organy zasadnie przyjęły zatem, że dla ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania istotne znaczenie ma stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (w rozpatrywanej sprawie 15 października 2018 r.), zaś przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca ani też organy nie wzięły jednak wówczas pod uwagę i nie odniosły się do skutków i ewentualnego wpływu na tak dokonane ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wydanego w dniu 30 marca 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 523/20. Wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność § 28 zaskarżonej uchwały (tj. uchwały Rady Gminy w G. z dnia 29 września 2014 r. nr LIII/419/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w zakresie, w jakim w części tekstowej i graficznej ustala przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6 przez działkę położoną w miejscowości R., G. G. oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...]. Działka wyceniana w rozpatrywanej sprawie o numerze [...] powstała na skutek podziału działki [...] na mocy decyzji zrid. Na skutek powyższego wyroku działka o nr [...] – wydzielona z działki nr [...], której dotyczy ten wyrok – utraciła przeznaczenie pod drogę wewnętrzną (przewidziane w mpzp z 2014 r. jako oznaczenie 2.KDW.6) i w całości uzyskała przeznaczenie przewidziane pod symbolem 4.MN.4, tj. jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W konsekwencji – zdaniem Sądu orzekającego w ww. sprawie - organy winny odnieść się do tego czy i jaki skutek wywołuje ww. wyrok Sądu dla sposobu określenia odszkodowania (w szczególności czy wpływa na zmianę przeznaczenia nieruchomości, która stanowi podstawę dokonywanych ustaleń), a w konsekwencji jego wysokości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji orzekające w niniejszej sprawie – z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.- związane były wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu powyższego orzeczenia sądowego. Sąd ocenił obecnie dokonując kontroli sądowoadministracyjnej wydanych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzji administracyjnych, że organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Sądu wyrażonych w sprawie II SA/Ke 311/24. Został w sprawie sporządzony ponownie operat szacunkowy. Biegła rzeczoznawca, kierując się wytycznymi Sądu, przyjęła, że działka nr ewid. [...] przeznaczona była pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Została wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,1214 ha o regularnym kształcie, możliwą do wykorzystania na cele mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy i charakterystyki rynku lokalnego i regionalnego, a w jej ramach analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe (mieszkaniowe jednorodzinne) na obszarze gm. G. w obrębie R., jak i przeznaczonych pod komunikację lub nabywanych pod inwestycje drogowe na terenie powiatu kieleckiego. Kierując się bowiem wynikająca z przywołanych wyżej art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. "zasadą korzyści", aby odszkodowanie nie pomijało zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Biegła uwzględniła przy tym obliczony średniomiesięczny trend czasowy (wzrostu wartości nieruchomości) na poziomie 1,75%, bazując dodatkowo na analizach runku gruntów mieszkaniowych przeprowadzonych w latach 2023-2025 (Raport nieruchomości gruntowych CEO Hectares), z którego wynika wzrost wartości gruntów mieszkaniowych w województwie świętokrzyskim o 18 %. Wartość wycenianej nieruchomości została określona jako wartość rynkowa prawa własności gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, gdzie jako jednostkę porównawczą przyjęto 1m2 powierzchni gruntu. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Niemniej rzeczoznawca w treści operatu wyjaśniła przyczyny wyboru powyższego podejścia i metody wyceny nieruchomości. W objętym analizą okresie zebrano dostateczną ilość danych transakcyjnych. Biegła – kierując się zasada korzyści – dokonała ustalenia jednostkowych wartości nieruchomości nabywanych pod tereny mieszkaniowe, jak również nabywanych pod inwestycje drogowe. Przeanalizowała akty notarialne kupna-sprzedaży zawarte w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Wybrała po 11 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej (nabywanymi pod tereny mieszkaniowe oraz nabywanymi pod inwestycje drogowe). W operacie biegła podała w przypadku nieruchomości nabywanych pod tereny mieszkaniowe: datę transakcji, lokalizację - obręb, powierzchnię i przeznaczenie nieruchomości podobnych oraz cenę transakcyjną zaktualizowaną, zaś w przypadku nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe podała: datę transakcji lokalizację w powiecie, lokalizację – gmina, lokalizację – obręb, powierzchnię, przeznaczenie (sposób użytkowania), cenę jednostkową skorygowaną o trend czasowy. Sąd ocenił, że zakres i rodzaj ujawnionych w operacie informacji o nieruchomościach podobnych jest wystarczający dla weryfikacji, czy wybór tych nieruchomości, będących przedmiotem obrotu w okresie objętym wyceną, był prawidłowy. Rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy odpowiada za dobór nieruchomości do porównania, dysponuje przy tym bazami danych, wiedzą specjalną i doświadczeniem zawodowym. Ani organy administracji ani sąd administracyjny nie mają wiedzy specjalnej z zakresu wyceny nieruchomości, dlatego swoje ustalenia w sprawie opierają o operat szacunkowy. Dowód ten podlega ocenie pod względem spójności, zupełności, jasności. Rzeczoznawca nie ma prawa, ale i obowiązku przedstawienia stronom postępowania szczegółów dotyczących poszczególnych transakcji. Jak wyjaśniła rzeczoznawca w operacie (str. 29), ale i w odpowiedzi na zarzuty strony, szczegółowe informacje zgromadzone w procesie wyceny dotyczące nieruchomości porównawczych znajdują się w zasobie rzeczoznawcy majątkowego. Na mocy art. 175 ust. 3 u.g.n., informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową. W szczególności informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach, o których mowa w art. 157, art. 194, art. 195 i art. 195a. Z takimi przypadkami w tej sprawie nie mamy jednak do czynienia. Jeżeli strona chce podważyć prawidłowość operatu szacunkowego w aspekcie tych elementów, które wynikają z wiedzy fachowej rzeczoznawcy majątkowego, to przepisy prawa w art. 157 u.g.n. dają możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w terminie niedłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. O taką weryfikację może zwrócić się strona postępowania, o ile nie zachodzi przypadek z art.157 ust. 3 u.g.n. W sporządzonym w tej sprawie operacie biegła wyjaśniła, jakie cechy rynkowe i dlaczego te wzięła pod uwagę porównując nieruchomości podobne do wycenianej. Wagi cech rynkowych rzeczoznawca określiła w oparciu o analizę rynku, wywiady z osobami wynajmującymi i najemcami oraz kupującymi. Wyjaśniła, jaki działki są najbardziej poszukiwane pod tereny zabudowy mieszkaniowej i czym kierują się potencjalni nabywcy nieruchomości pod inwestycje drogowe (st. 11-13 operatu). Ta argumentacja jest logiczna i przekonywująca. Biegła poszczególnym cechom rynkowym przyznała wagi, określiła zakresy współczynników korygujących i i uwzględniając charakterystykę nieruchomości szacowanej określiła wartość współczynników korygujących. Sąd nie dostrzegł w tej analizie błędów obliczeniowych. Biegła podała wzór i wyliczyła wartości jednostkowe wycenianej nieruchomości tak jak dla nieruchomości nabywanej pod tereny mieszkaniowe i jak dla nieruchomości nabywanej pod inwestycje drogowe. Wartość ceny jednostkowej była zdecydowanie wyższa przy wycenie nieruchomości o przeznaczeniu na tereny mieszkaniowe, niż drogowe. Dlatego też szacowania dokonano uwzględniając przeznaczenie na cele mieszkaniowe. Wartość 1m2 wyniosła 155,05 zł, co - uwzględniając powierzchnię wycenianej nieruchomości - dało wartość szacowanego gruntu po zaokrągleniu [...] zł. W związku z powyższym, wobec dokonania wyceny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z uwzględnieniem przeznaczenia tej nieruchomości wynikającym z planu miejscowego (w stanie prawnym ukształtowanym po wyroku WSA w Kielcach II SA/Ke 311/24) jako tereny o symbolu 4.MN.4 tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, należy stwierdzić, że organy obu instancji wydając kwestionowane skargą decyzje, nie dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości za nieruchomości (lub ich części), które na skutek przepisów specustawy drogowej stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (zob. art. 12 ust. 4 i 4f specustawy drogowej). Zatem w niniejszej sprawie należało określić wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...]. Stan nieruchomości ustala się na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i ceny na dzień ustalenia odszkodowania. Te warunki w sprawie zostały spełnione. Nie jest prawidłowe stanowisko skarżących, że wycenie powinna podlegać działka nr ewid. [...]. Stan nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i art. 4 pkt 17 u.g.n., to w szczególności stan prawny nieruchomości, czyli ogół praw i obowiązków oraz roszczeń związanych z nieruchomością. Stan prawny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy opisał na str. 5 operatu szacunkowego. Przedmiotem wyceny pozostawała działka wydzielona (przejęta z mocy prawa) nr ewid. [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że Sąd nie stwierdził w tej sprawie naruszenia prawa procesowego skutkującego koniecznością wyeliminowania skarżonych decyzji administracyjnych z obrotu prawnego. W kwestii zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, a w szczególności na jego etapie odwoławczym Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa wskazanych przez skarżących. Po pierwsze, pismem z 3 października 2025 r. pełnomocnik skarżących został zawiadomiony o przekazaniu odwołania wraz z aktami od decyzji organu I instancji do Wojewody Świętokrzyskiego. Dnia 17 listopada 2025 r. do organu II instancji wpłynęło pismo z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego odnoszącymi się zarzutów odwołania i wątpliwości Wojewody Świętokrzyskiego. Stąd pismem z 18 listopada 2025 r. organ odwoławczy - w trybie art. 10 k.p.a. - skierował do stron postepowania zawiadomienie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni, informując o jego uzupełnieniu o wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z 12 listopada 2025 r. Pełnomocnik skarżących odebrał zawiadomienie 24 listopada 2025 r., więc termin na zapoznanie się z aktami sprawy i ewentualne dodatkowe wyjaśnienia upływałby 1 grudnia 2025 r. Niemniej 25 listopada 2025 r, M. S. zwrócił się do Starosty [...] o przesłanie wersji elektronicznej operatu szacunkowego o wszelkich dokumentów, o którym mowa w ww. zawiadomieniu. Dnia 3 grudnia 2025 r, dokumenty zostały przesłane przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego. Decyzja organu II instancji został wydana 23 grudnia 2025 r., zatem po upływie 7 dni od doręczenia pełnomocnikowi skarżących operatu z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego. Tymczasem 19 grudnia 2025 r. pełnomocnik strony przesłał do Starostwa Powiatowego w K. odpowiedź na wyjaśnienia rzeczoznawca majątkowego, przekazaną do organu II instancji 29 grudnia 2025 r. Wynika z powyższego, że pisemne stanowisko z zarzutami z 19 grudnia 2025 r. dotarło do organu odwoławczego po wydaniu decyzji ostatecznej. Wbrew twierdzeniom skargi, Wojewoda Świętokrzyski w związku z zaistniałą sytuacją nie naruszył prawa. Po pierwsze, strona nie dotrzymała terminu 7 dni od doręczenia zawiadomienia z 18 listopada 2025 r., ale tego terminu strona nie zachowała także po doręczeniu jej w wersji elektronicznej operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Po drugie, przesłanie pisma do organu I instancji – w związku z toczącym się już postępowaniem odwoławczym, po uzyskaniu informacji o przekazaniu akt sprawy do Wojewody Świętokrzyskiego i w związku z treścią zawiadomienia z 18 listopada 2025 r,. z którego jednoznacznie wynikało, że to do organu II instancji należy składać dodatkowe wyjaśnienia – wiązało się z ryzykiem nieprzekazania pisma przez Starostwo Powiatowe przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, z którym strona powinna była się liczyć. W zakresie zarzutu dotyczącego nieuwzględniania w procesie wyceny umowy przedwstępnej dotyczącej działki nr ewid. [...] to jak wyjaśniła rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 12 listopada 2025 r., tego rodzaju umowy nie stanowią podstawy do określenia wartości nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych. Mając powyższe na względzie Sąd ocenił, że zarzuty skargi są chybione. Organy dokonały w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych, opierając je w głównej mierze na operacie szacunkowym, który w tego rodzaju sprawach jak niniejsza jest dowodem kluczowym, podlegającym ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kontrola ta polega na ocenie, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Następnie należy skontrolować, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny lub oczywiście błędny. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli sam nie ma wątpliwości co do jego prawidłowości. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został prawidłowo oceniony przez organy administracji. Nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.