II SA/Ke 111/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. Z., K. Z. i M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę.

II SA/Ke 111/17 UZASADNIENIE Decyzją z [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. Z. , M. Z. i K. Z. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] nakazującą ww. jako spadkobiercom i użytkownikom nieruchomości położonej w Z. nr [...], gm. B., w terminie 1-go miesiąca, opróżnienie i wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego drewnianego, jednorodzinnego, będącego w złym stanie technicznym i zagrażającego zawaleniem lub pożarem, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w Z. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący przyznali, że budynek mieszkalny jest w nienajlepszym stanie, ale są biedni i schorowani. D. Z. ma 73 lata, utrzymuje się z emerytury rolnej, jest schorowana i po operacji. K. Z. ma 50 lat, utrzymuje się z zasiłku otrzymywanego w GOPS w B. , jest schorowany, z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. M. Z. ma 40 lat, utrzymuje się z samodzielnego prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego. Ze względu na powyższą sytuację materialną nie są w stanie mimo chęci przeprowadzić gruntownego remontu ich domu, tylko w miarę możliwości przeprowadzają drobne naprawy. Podnieśli, że chcieliby wyremontować dom, zakupili już blachę oraz cegły na komin. Nie wiedzą, gdzie mają się przeprowadzić, gdzie przenieść zwierzęta, którymi się zajmują, dobytek, ciągnik, samochód i maszyny rolnicze. W toku postępowania skarżący wyjaśnili, że otrzymany przez D. Z. w spadku budynek mieszkalny na działce nr [...] w B. jest w złym stanie technicznym, nie posiada przeglądu kominiarskiego, komin zawalił się na dachówkę, która jest popękana, w budynku nie ma wody z rurociągu, nie ma studni, wewnątrz ściany są popękane, drewniany sufit odpada od ścian, powała jest spróchniała. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Inspektor ustalił, że w wyniku interwencji GOPS w B. przeprowadzono w dniu 30 listopada 2016 r. kontrolę stanu technicznego budynku na działce nr [...] w m. Z., podczas której stwierdzono, że znajduje się na niej zabudowa zagrodowa, w skład której wchodzi m.in. drewniany, parterowy budynek mieszkalny o wymiarach ok. 7,50 x 5,0 m. Mieszkają w nim trzy osoby – D. Z. i jej dwaj synowie – M. i K. . Wg skarżącej budynek został wybudowany ok. 1935 r. Ustalono, że jest w bardzo złym stanie technicznym – występują liczne ugięcia konstrukcji więźby dachowej, stropu, obniżenie ścian zewnętrznych oraz rozwarstwienia elementów drewnianych tworząc kilku i kilkunastocentymetrowe szczeliny tymczasowo wypełnione pianką montażową. Ściany tworzą wybrzuszenia i znaczne odchylenia od pionu – szczególnie ściany boczne wschodnia i zachodnia – w wyniku ich wypchnięcia wraz z belką podwalinową. Konstrukcja komina dymowego wykazuje rozwarstwienie cegieł i ubytki w części ponad dachem. Ściany zewnętrzne – wschodnia i zachodnia grożą zawaleniem. Konstrukcja zewnętrznych, betonowych schodów jest naruszona, a występujące ich przechylenie zagraża poślizgnięciem i upadkiem. Stolarka okienna i drzwiowa jest zdeformowana – wykazuje znaczne nieszczelności. Ogólny stan budynku nie pozwala na jego zamieszkanie, stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi ze względu na możliwość zawalenia się oraz zagrożenia pożarowego. Wewnątrz znajduje się czynny, murowany piec kuchenny stwarzający zagrożenie pożarem. Pustaki i cegły wypadają z podmurówki drewnianych podwalin budynku. Obecny podczas oględzin M. Z. oświadczył, że zły stan techniczny budynku wynika z braku środków finansowych na wykonanie remontu oraz, że czyni starania o pomoc, aby mógł poprawić budynek mieszkalny. Rozpatrując wniesione odwołanie Inspektor podniósł, że w świetle ustaleń organu I instancji zasadna jest ingerencja organu nadzoru budowlanego i wydanie na podstawie art. 68 Prawa budowlanego decyzji nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego. W sytuacji stwierdzenia przez organ w drodze oględzin lub kontroli, że całość lub część budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, z uwagi na zły stan techniczny, bezpośrednio grozi zawaleniem, organ jest zobligowany do nakazania w drodze decyzji właścicielowi lub zarządcy tego obiektu jego opróżnienie bądź wyłączenie z użytkowania w określonym terminie całości lub części budynku. Organ wyjaśnił, że decyzję z [...] PINB w K. przesłał organowi właściwemu do zapewnienia lokali zamiennych, tj. Gminie B. , przy czym wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie jest uzależnione od dostarczenia lokalu zamiennego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze D. Z. , M. Z. i K. Z. wnieśli o uchylenie decyzji z [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB w K. zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 68 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że istnieje potrzeba opróżnienia budynku i jego wyłączenia z użytkowania; 2) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że mieszkają w budynku od lat 60-tych wykonując w miarę możliwości niezbędne prace budowlane i dbając o własne bezpieczeństwo. Wskazali, że może warunki panujące w budynku nie są komfortowe, ale w ich ocenie nie upoważniają do stwierdzeń, że budynek grozi zawaleniem. Skarżący zarzucili, że organy nie przeprowadziły żadnych ekspertyz budowlanych, nie badały wytrzymałości elementów nośnych budynku, nie przeprowadzały obliczeń dotyczących nośności konstrukcji budynku. Organy "poszły na skróty" i ograniczyły się jedynie do oceny stanu wizualnego, a zaniechały gruntownego badania wytrzymałości konstrukcji budynku. W ocenie skarżących organy mogły nałożyć obowiązek wykonania określonych prac, nie zaś wydawać decyzję najdalej idącą i burzącą ich dotychczasowe życie. Ich zdaniem kwestie ognioodporności drewna można rozwiązać stosując preparaty impregnujące – ogniotrwałe, zaś kwestie stanu stropu i więźby dachowej – za pomocą prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji był art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, bo nie zostawia organowi żadnej swobody w działaniu, a skutek jego zastosowania jest dość surowy, bo oznacza w istocie zakaz korzystania z nieruchomości. Z analizy tego unormowania wynika, że ma on zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania – na jego podstawie – może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku i zagrożenia zawaleniem. Z unormowania tego wynika także, iż ustaleń dotyczących stanu technicznego obiektu (poprzedzających zastosowanie art. 68) organ dokonuje na podstawie protokołu oględzin (pkt 1). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało uznać, iż kontrolowana decyzja została wydana w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek z art. 68 Prawa budowlanego. Z protokołu przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2016 r. kontroli wynika, że budynek będący przedmiotem sprawy jest w bardzo złym stanie technicznym, stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkających w nim ludzi. Występują liczne ugięcia konstrukcji więźby dachowej, stropu, obniżenie ścian zewnętrznych oraz rozwarstwienia elementów drewnianych tworząc kilku i kilkunastocentymetrowe szczeliny tymczasowo wypełnione pianką montażową. Ściany tworzą wybrzuszenia i znaczne odchylenia od pionu – szczególnie ściany boczne wschodnia i zachodnia – w wyniku ich wypchnięcia wraz z belką podwalinową, co grozi zawaleniem. Konstrukcja komina dymowego wykazuje rozwarstwienie cegieł i ubytki w części ponad dachem. Ogólny stan budynku powoduje, że nie nadaje się on do zamieszkania, stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi ze względu na możliwość zawalenia się oraz zagrożenia pożarowego. Należy podkreślić, że twierdzenia skarżących kwestionujące stanowisko organów, że budynek grozi zawaleniem wynikają z ich subiektywnej oceny sytuacji, nie popartej żadną ekspertyzą osoby uprawnionej bądź innym dowodem, który mógłby skutecznie podważyć ustalenia organu posiadającego odpowiednią specjalistyczną wiedzę dla dokonywania oceny stanu technicznego obiektu. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji została doręczona Urzędowi Gminy B. , obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów (art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego). Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy wydanie decyzji w przedmiocie opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania nie jest uzależnione od zapewnienia przez gminę lokalu zamiennego. Nakaz przesłania decyzji organowi zobowiązanemu do zapewnienia lokalu zamiennego na podstawie odrębnych przepisów tj. w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1610) nie oznacza, iż wydanie tej decyzji uzależnione jest od dostarczenia lokalu zamiennego, ale jednocześnie dopóki lokal ten nie zostanie zapewniony – w sytuacji spoczywającego na gminie obowiązku w tym zakresie w oparciu o powołaną wyżej ustawę - nie ma możliwości wykonania nakazu, o jakim mowa w art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wskazanej w skardze konieczności przeprowadzenia dowodu z "ekspertyz budowlanych" stwierdzić również należy, że Prawo budowlane dopuszcza możliwość przeprowadzenia na podstawie art. 81c ust. 2 dowodu z odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Niemniej zgodnie z tym przepisem obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku nakłada się wówczas na właścicieli obiektu i to oni jako osoby zobowiązane ponoszą koszt takiej ekspertyzy, a ponadto warunkiem zastosowania takiego rozwiązania jest zaistnienie "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu. W opisywanej sprawie wątpliwości takie nie zaistniały. Podkreślić także należy, że organ jakim jest inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym w danej dziedzinie, posiada specjalistyczną wiedzę i samodzielne kompetencje do dokonywania ustaleń w zakresie stanu technicznego obiektów budowlanych. Nie jest zasadnym zarzut zaniechania przez organ nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a wydania decyzji najdalej idącej. Jak wyżej wyjaśniono, stwierdzony protokołem stan budynku i bezpośrednie zagrożenie zawaleniem, stwarzające niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia skarżących, obligowały organ do wydania decyzji z art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. W stanie faktycznym sprawy nie było zatem podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 66 tej ustawy. Na marginesie zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy, obawa wnioskodawców o grożącą im bezdomność jest nieuzasadniona. Skarżący są bowiem spadkobiercami po zmarłym S. K., który był właścicielem nieruchomości w postaci działki nr ewid. [...] w B. , na której znajduje się m.in. budynek mieszkalny, murowany, w którym są pomieszczenia kuchenne w stanie dobrym, dwa pokoje z piecami kaflowymi, pomieszczenie gospodarczo-magazynowe. Stolarka okienna i drzwiowa jest w stanie dostatecznym, budynek posiada czynne przyłącze energetyczne. Ogólny stan budynku wykazuje możliwość wykonania bieżącego remontu pomieszczeń i przystosowania do zamieszkania. Choć z pewnością przeprowadzka do budynku w B. może ze zrozumiałych powodów wiązać się dla skarżących z psychicznym dyskomfortem, to jednak wyeliminuje zagrożenie, jakie powoduje zamieszkiwanie w domu w Z., który w każdej chwili może się zawalić. Z tego niebezpieczeństwa skarżący zdają się nie zdawać sprawy. Dostrzegając przy tym sytuację osobistą i rodzinną oraz życiową nieporadność D. Z. , M. a Z. i K. a Z. , Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że rodzina ta winna zostać objęta szczególnym wsparciem państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.), także w zakresie udzielenia niezbędnej pomocy mającej na celu dostosowanie domu położonego w B. do zamieszkania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.