II SA/Ke 1088/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 28 listopada 2017 r. nr XLIII/279/2017 w przedmiocie regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

II SA/Ke 1088/20 Uzasadnienie W dniu 28 listopada 2017 r. Rada Miejska w Stąporkowie, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2015 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390), dalej u.p.p.r. (przy czym prawidłowa data uchwalenia ustawy to 29 lipca 2005 r.), podjęła uchwałę nr XLIII/279/2017 w sprawie Regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w Gminie Stąporków. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Stąporkowa (§ 2), wskazując jednocześnie, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości oraz podnosząc zarzuty rażącego naruszenia prawa, to jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i art. 9d ust. 1-2 u.p.p.r. w zw. z art. § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 roku w sprawie procedury "Niebieskiej karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska karta" (Dz.U z 2011 r. poz. 1245), dalej jako "rozporządzenie z 13 września 2011 r.", art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1461), dalej jako "u.o.a.n.". Zdaniem skarżącego regulacja zawarta w § 3 ust. 21 zd. 2 załącznika do skarżonej uchwały jest sprzeczna z art. 9d u.p.p.r. i § 18 ust. 1 rozporządzenia z 13 września 2011 r., niezgodnie z ustawą wprowadza bowiem podstawę prawną do podejmowania wobec mieszkańców gminy czynności polegających na monitorowaniu i dokumentowaniu ich zachowania przez pracowników socjalnych, funkcjonariuszy Policji lub inne osoby już po zakończeniu procedury Niebieskiej Karty, a więc w praktyce do ingerowania w ten sposób w ich życie rodzinne przez nieograniczony okres czasu. Ponadto regulacja ta przyjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz narusza zasadę działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa, wynikającą z art. 7 Konstytucji. Niezależnie od powyższego prawidłowe określenie terminu i sposobu wejścia w życie oraz publikacja aktu prawa miejscowego stanowią warunek wprowadzenia do obrotu prawnego zawartych w nim norm prawnych. Uchwała podejmowana w ww. sprawie ma charakter aktu prawa miejscowego, wobec czego powinna wejść w życie po upływie, co do zasady, 14 dni od dnia ogłoszenia, co wynika z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Tymczasem w § 4 uchwały zawarto regulację, zgodnie z którą uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, co uzasadnia zarzut sprzeczności uchwały z powołanym przepisem ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że problem monitorowania sytuacji rodzin, w których dochodziło do przemocy, w tym po zakończeniu procedury niebieskiej karty, był przedmiotem wystąpień, szkoleń i debat, w tym wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich czy Najwyższej Izby Kontroli. Wykładnia funkcjonalna przepisów u.p.p.r. przemawia za dopuszczalnością takiego monitorowania. Zdaniem organu nie powinien budzić jakichkolwiek wątpliwości fakt, że rodziny, w których została zakończona procedura niebieskiej karty, są rodzinami zagrożonymi wystąpieniem przemocy i to właśnie szczególnie wobec tych rodzin nie tylko zasadnym, ale i koniecznym staje się prowadzenie rzeczonego monitoringu. Zamiarem Rady Miejskiej w Stąporkowie nie było, nie jest i nie będzie nieuprawnione ingerowanie w życie mieszkańców i ich rodzin przez nieograniczony czas. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 180 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jest aktem prawa miejscowego. Zważywszy bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Łd 99/20). Zaskarżona uchwała jest kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów wchodzących w skład zespołu (por. m.in. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2018r., sygn. IV SA/Po 707/18). Na powyższym zagadnieniu koncentrował się jeden z zarzutów skargi, w ramach którego Wojewoda podnosił właśnie, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taka powinna zostać ogłoszeniu we właściwy sposób (w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi zatem warunek jego wejścia w życie oraz jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami u.o.a.n. W jej § 4 przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Z tego względu – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – należało stwierdzić nieważność tej uchwały w całości. Z tych też względów, skoro zasadny okazał się – w odniesieniu do całości zaskarżonej uchwały – najdalej idący zarzut, powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, nie zachodziła potrzeba odniesienia się do drugiego z zarzutów skargi, dotyczącego wyłącznie jednego z zapisów tego aktu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.