II SA/Go 957/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] Burmistrz, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na wniosek właścicieli nieruchomości zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewidencyjnymi działek [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącą własność małżonków J. i E.S., w tym działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] oraz działki nr [...] na m.in. działkę nr [...]. Następnie w dniach [...] sierpnia 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz do w.w. decyzji wydał postanowienia znak [...] wyjaśniając, że: - wyodrębnione z działki [...] działki nr [...] oraz z działki [...] działka nr [...] są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonym uchwałą Nr XXXII/254/09 Rady Miejskiej z dnia 10 września 2009 r. (Dz. Urz. Województwa nr 106, poz. 1423) pod drogi publiczne, - decyzja, z chwilą kiedy decyzja stanie się ostateczna, powoduje przejście z mocy prawa prawo własności w/w działek gruntu na Gminę i stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, - prostując z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczącą błędnie podanej uchwały Nr XLI/335/10. Decyzja Burmistrza znak [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. stała się ostateczna z dniem 17 sierpnia 2014 r. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. J. i E.S. zwrócili się do Starosty o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.,) w związku z przejściem na własność Gminy działek gruntu [...], z przeznaczeniem pod gminne drogi publiczne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w wyniku decyzji kasacyjnych Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], z [...] października 2015 r. znak [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 116/15) decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] Starosta ustalił na rzecz małżonków J.M.S. i E.K.S. odszkodowanie w wysokości 149.132,00 zł, za nieruchomość o powierzchni 0,5277 ha, położoną w [...], oznaczoną numerami ewidencyjnymi działek [...] (KW nr [...]), która przeszła z dniem [...] sierpnia 2011 r. na własność Gminy z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji Starosty Gmina, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i tym samym niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję oraz poprzez niedokonanie wyczerpujących wyjaśnień w uzasadnieniu faktycznym decyzji, 2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodu i uznanie, że operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2015 r. przez rzeczoznawców majątkowych jest poprawny, w sytuacji, gdy ocena jego przydatności polegała na powtórzeniu operatu i lakonicznym stwierdzeniu, że jest zgodny z przepisami prawa, bez stwierdzenia, czy ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane, 3) art. 9 i 10 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, tj. niepoinformowanie strony postępowania o wyznaczonym terminie oględzin ww. nieruchomości, a tym samym naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, 4) art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku zawiadomienia strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i przez to uniemożliwieniu stronie brania czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawaniu pytań biegłym oraz składaniu wyjaśnień, 5) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości należy się przy zastosowaniu metody wyceny, tj. podejścia porównawczego, korygowania ceny średniej za grunt, zaś za ogrodzenie i naniesienie roślinne podejściem kosztowym, co jest niezgodne z § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem), 6) art. 134 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1-4 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezkrytyczne oparcie się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, w którym przyjęto do wyceny transakcje zawyżające wartość nieruchomości gruntowej, co spowodowało oczywiste zawyżenie odszkodowania przyznanego małżonkom S., 7) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez przedwczesne jego zastosowanie i tym samym przedwczesne wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie zostało w sposób prawidłowy zakończone postępowanie przed Burmistrzem, z uwagi na brak zakończenia rokowań między stronami oraz z powodu wadliwie wydanej decyzji podziałowej w dniu [...] sierpnia 2011 r., uzupełnionej w dniu [...] sierpnia 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r., na skutek której nie doszło do przeniesienia własności przedmiotowych działek na własność skarżącego. Nadto w uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła, iż: - w jej ocenie wartość rynkową wydzielonych działek gruntu pod nowe drogi publiczne biegły powinien określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, czyli powinien wziąć pod uwagę transakcje nieruchomościami rolnymi, gdyż wśród gruntów przyległych przeważają grunty rolne i grunty rolne zadrzewione (sady), - decyzja podziałowa z dnia [...] sierpnia 2011 r. sprostowana postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. jest wadliwa, gdyż nie wskazuje właściwej podstawy prawnej oraz jest obarczona wadami materialnymi, gdyż organ nie ustalił przeznaczenia tego terenu ani możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo źle określił adresatów decyzji. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. W ślad za odwołaniem Starosta przesłał Wojewodzie wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego K.M. wraz z korektą operatu szacunkowego z grudnia 2015 r., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów Gminy wyrażonych w odwołaniu i po przeprowadzeniu analizy uwag część z nich została uwzględniona. W związku z tym dokonano "korekty" wyceny (poszerzony został czasookres badania rynku na lata 2010-2016 i zmieniona została metoda wyceny z korygowania ceny średniej na porównywania parami), w wyniku której wartość rynkowa wycenianej nieruchomości uległa zmianie. Biegli ustalili, że wartość rynkowa nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2011 r. wynosiła 153. 353 zł. W związku z treścią pisma z dnia [...] marca 2016 r. oraz zawartą w nim "korektą" operatu szacunkowego, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda wystąpił do rzeczoznawców majątkowych W.M. i K.M. o zajęcie ostatecznego stanowiska. Organ odwoławczy wyjaśnił zasady sporządzania operatu szacunkowego, które opierają się na przepisach u.g.n. i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz wskazał, że w przedłożonym operacie analizą rynku nieruchomości objęte zostały także transakcje nieruchomości spoza terenu województwa, a zatem z poza rynku regionalnego. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., rzeczoznawcy majątkowi wycofali swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. znak wraz z korektą operatu szacunkowego z grudnia 2015 r. oraz ustosunkowali się do zarzutów z odwołania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., skierowanym do autorów operatu szacunkowego, Wojewoda podniósł, że pojęcie rynku regionalnego obejmuje transakcje przeprowadzone na terenie danego województwa, wobec czego operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie winien być zweryfikowany w powyższym zakresie. Na wniosek biegłego rzeczoznawcy, Wojewoda przekazał dane dotyczące decyzji przyznających odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi na trenie województwa. Uzyskane dane zostały ujęte w operacie szacunkowym jako materiał porównawczy. Zgodnie z treścią przedłożonego Wojewodzie operatu szacunkowego wartość rynkowa przedmiotowych nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2011 r. wynosiła 180. 213 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w całości oraz ustalił odszkodowanie w wysokości 180.213,00 zł na rzecz małżonków J.M.S. i E.K.S. za działki gruntu [...] o łącznej powierzchni 0,5277 ha, położone w [...] (KW nr [...]) wydzielone pod drogę publiczną gminną, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. Zdaniem organu odwoławczego zarówno sentencja decyzji podziałowej jak i jej uzasadnienie i powołane podstawy prawne wykluczają uznanie, iż w istocie podziału działek dokonano pod warunkiem, tzn. na podstawie art. 99 u.g.n. w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, iż doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. W orzecznictwie wskazuje się, iż w sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności, nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej. Dodatkowo organ odwoławczy powołał się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], w którym Kolegium stwierdziło, że w/w decyzja podziałowa, mimo stwierdzonych wad, nie narusza prawa w sposób rażący, a tylko takie naruszenie stwarzałoby obowiązek usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne, nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem tej decyzji i nie mają na nie wpływu ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia własności nie mają więc znaczenia, gdyż przejście prawa własności dokonuje się nie z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Wprawdzie w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należy określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne i wskazać, z jakiego dokumentu wynika ich przeznaczenie pod drogi publiczne, niemniej w niniejszej sprawie kwestie te nie budzą wątpliwości. Wada w tym zakresie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Brak powołania w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest oczywiście uchybieniem, ale w żadnym wypadku nie można uznać, że w sytuacji niepowołania w/w przepisu decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej decyzji dotyczy przypadków, gdzie brak jest w ogóle przepisu, który normował by możliwość wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast kwestie podnoszone przez gminę, że nie dokonano dokładnego zbadania sprawy pod względem jej zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczą postępowania, nie samej decyzji. Również podnoszona kwestia oznaczenia stron postępowania nie dyskwalifikuje decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, że poza J. i E.S. w sprawie występują inne strony. Jak wynika z powyższego, decyzja podziałowa pomimo uchybień jest prawidłowa i nie budzi wątpliwości, że działki nr [...] zostały wydzielone pod gminne drogi publiczne, o czym dodatkowo świadczą postanowienia wydane do tej decyzji. Równie istotne jest rozstrzygnięcie kwestii przeznaczenia w/w działek [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez ten podmiot publiczny, na który wskazuje planowana kategoria drogi, co w konsekwencji rodzi po stronie jej byłego właściciela prawo do odszkodowania. Oceny tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną), powinno dokonywać się zasadniczo na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (jej sentencji jak i uzasadnienia oraz powołanych podstaw prawnych). W tym miejscu należy zaznaczyć, że z decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowych nieruchomości, z uwzględnieniem w/w postanowień prostujących wydanych do tej decyzji, jasno wynika, że w/w działki zostały wydzielone pod drogę publiczną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzja powoduje przejście z mocy prawa działek nr [...] na Gminę z chwilą ostateczności decyzji. Skoro więc takiego rodzaju decyzja podziałowa uzyskała walor ostateczności i pozostaje w obrocie, ocena skutków prawnych, jakie wywiera fakt jej ostateczności w kontekście regulacji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., powinna być dokonywana nie tylko w oparciu o jej sentencję, podstawy prawne i uzasadnienie, ale również w powiązaniu z przepisami m.p.z.p. Organ wskazał, że analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, iż organ ten zaniechał w istocie zbadania ustaleń m.p.z.p. w powiązaniu z decyzją podziałową. Obszar, na którym położone są działki gruntu nr [...], został objęty uchwałą Nr XXXII/254/09 Rady Miejskiej z dnia 10 września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W aktach sprawy przekazanych Wojewodzie wraz z odwołaniem nie znajdowała się ani część opisowa m.p.z.p., ani jego część graficzna (załączniki do uchwały). Organ I instancji podejmując decyzję oparł się na zaświadczeniu Burmistrza Gminy z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w sprawie ustaleń m.p.z.p., które zdaniem organu drugiej instancji, nie stanowi wystarczającego materiału dowodowego, jaki winien być przez organ poddany analizie, a już na pewno nie może stanowić dowodu jedynego. Tymczasem z oryginału rysunku planu i tekstu, które znajdują się w posiadaniu Wojewody wynika, że działki nr [...] wchodzą w skład terenu oznaczonego symbolem KD – teren dróg publicznych dojazdowych, natomiast działka nr [...] oznaczona jest symbolem KS – teren komunikacji, skrzyżowań czterowlotowych, propozycja skrzyżowań skanalizowanych – nieobowiązująca (teren pomiędzy KL2 – tereny dróg publicznych lokalnych a KD). W u.g.n. brak jest odrębnej definicji pojęcia drogi publicznej. Użyte w niej pojęcie "droga publiczna" należy zatem rozumieć tak, jak zostało ono zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Drogami gminnymi zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. są drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zważywszy na treść wniosku J. i E.S. z dnia [...] lutego 2014r., decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2011r. (wraz z postanowieniami do decyzji) oraz mając na względzie przepisy u.d.p., nie budzi wątpliwości, że podział nieruchomości, tj. działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] oraz działki nr [...] na m.in. działkę nr [...], nastąpił na wniosek właścicieli oraz że zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że wnioskowana nieruchomość została wydzielona pod drogę publiczną. Na żadnym etapie sprawy ani Gmina, ani SKO nie kwestionowali charakteru gminnego wydzielonej drogi. Nie budziło to sporu. Skarżąca decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], na mocy której Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr ewidencyjnymi [...] zarzucała jedynie, że jest obarczona wadami proceduralnymi tj. nieprawidłową podstawą prawną rozstrzygnięcia i materialnymi, tzn. niezbadanie podziału nieruchomości z m.p.z.p. oraz jej zgodności z przepisami u.g.n., dodatkowo błędnie zostały oznaczone strony postępowania co zostało wyrażone w piśnie z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...]. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Analiza zgromadzonych materiałów dowodowych wykazała, że strony przystąpiły do uzgodnień. W tym celu Gmina zleciła sporządzenie operatu szacunkowego, tj. operat z dnia [...] sierpnia 2013 r., na kwotę odszkodowania 182.480 zł. Właściciele nieruchomości na odszkodowanie w powyższej kwocie wyrazili zgodę. Gmina zaproponowała jednak nieruchomości zamienne, na co nie zgodzili się właściciele przedmiotowych nieruchomości. Negocjacje zakończyły się niepowodzeniem, o czym świadczy brak odpowiedzi Gminy na pismo J. i E.S. z dnia [...] listopada 2013 r., wzywające do ustalenia terminu podpisania umowy. U.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań, ani ich formy czy czasu trwania. Rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego, a ich celem winno być doprowadzenie do zawarcia umowy, która następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Brak odpowiedzi organu na pisma strony należy traktować w ten sposób, że do uzgodnień nie doszło, a co za tym idzie właścicielowi przysługuje prawo złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty z grudnia 2015 r. przez rzeczoznawców majątkowych W.M. i K.M., określający wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Już po przekazaniu przez Starostę odwołania wraz z aktami sprawy, Starosta przesłał pismo rzeczoznawcy K.M. z dnia [...] marca 2016 r. wraz z korektą operatu sporządzonego w grudniu 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy zarówno u.g.n. jak i rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie uprawniają rzeczoznawcy do sporządzania aneksu czy zmiany operatu szacunkowego. Opracowanie takie nie jest bowiem opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 55-58 rozporządzenia. Przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia nie przewidują dodatkowych opracowań wprowadzających korektę wartości ustalonej w operacie szacunkowym (według § 58 rozporządzenia można jedynie potwierdzić aktualność operatu poprzez dołączenie do niego stosownej klauzuli). Możliwe jest natomiast sporządzanie przez rzeczoznawców majątkowych pism mających charakter sprostowania, poprawek błędów bądź też wyjaśnień przyjętych założeń przy sporządzaniu operatu szacunkowego, o ile nie wpływają one bezpośrednio na wartość nieruchomości. Korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem nowego operatu opatrzonego nową datą. W związku z powyższym w toku postępowania prze organem drugiej instancji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda wystąpił o zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie wykonanego operatu i późniejszej jego korekty. Wojewoda zauważył, że przepisy u.g.n. jak i rozporządzenia nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się jednak pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, tj. w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa. Analiza normatywna powołanych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu, natomiast rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. biegli podtrzymali określoną w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2015 r. wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności w wysokości 149.132 zł i wycofali swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. wraz z korektą operatu szacunkowego z grudnia 2015 r. Biegli równocześnie wyjaśnili, że rynek regionalny, nie powinien być ograniczony wyłącznie do granic administracyjnych danego województwa, jak sugerowały pojawiające się uzasadnienia wyroków NSA, gdyż region jest pojęciem szerszym, oznaczającym umownie wydzielony obszar, względnie jednorodny, różniący się od terenów sąsiednich cechami naturalnymi, bądź nabytymi na przestrzeni dziejów. W związku z czym przyjęte do analizy transakcje nieruchomości drogowych z gminy Dębno, przyległe do gminy [...], uznają za transakcje z rynku regionalnego, regionu północno-zachodniej Polski. Odnosząc się do powyższego Wojewoda, pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował rzeczoznawców, że kwestia dotycząca "rynku lokalnego i regionalnego" ugruntowana została w orzecznictwie sądów administracyjnych na przestrzeni ostatnich kilku lat i jest niezmienna do chwili obecnej, w szczególności rynek regionalny zamyka się w granicach danego województwa i tylko dane z tak określonego obszaru winny być brane pod uwagę przy ustaleniu wartości nieruchomości. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., rzeczoznawca majątkowy K.M. przedłożył operat szacunkowy opatrzony datą sporządzenia [...] czerwca 2016 r., w którym uwzględnione zostały tezy przedstawione w pismach Wojewody, zgodnie z którym wartość przedmiotowych nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2011 r. wynosiła 180. 213 zł. Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2016 r. wykonany został na podstawie umowy zawartej ze Starostą, a Wojewoda nie zlecił biegłemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny oraz metodologia zostały niezmienne. Przeznaczenie w/w nieruchomości w m.p.z.p. pod drogi zostało określone przed dokonaniem podziału nieruchomości uchwałą nr XXXII/254/09 Rady Miejskiej z dnia 10 września 2009 r. Działki nr [...] wchodzą w skład terenu oznaczonego symbolem KD – teren dróg publicznych dojazdowych, natomiast działka nr [...] oznaczona jest symbolem KS – teren komunikacji drogowej. Z uwagi na brak na rynku porównawczych transakcji określono wartość odtworzeniową nieruchomości jako sumę wartości rynkowej gruntu i wartości odtworzeniowej części składowych. Do określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Z uwagi na to, że rynek lokalny obejmujący gminę i powiat jest słabo rozwinięty, badanie poszerzono na rynek regionalny obejmujący województwo. Z analizy rynku regionalnego wynika, że jest możliwe określenie wartości rynkowej gruntów dla przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Ustalono, że transakcje działek przeznaczonych pod drogi lub na poszerzenie pasa technicznego dróg w analizowanym okresie występowały w stopniu zadowalającym. Transakcje te dotyczyły zarówno dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Stwierdzono także, że najczęściej występujące transakcje dotyczyły powierzchni działek poniżej 1000 m². W wyniku dokonanej analizy stwierdzono także, że ceny transakcyjne zawierają się w przedziale 20-42 zł/m² prawa własności gruntów podobnych do wycenianego przy średniej 25,28 zł/m². Przeprowadzona analiza wykazała również, że powierzchnia działek nabywanych na cele drogowe nie miała wpływu na odnotowane ceny transakcyjne. Kwoty za grunty przeznaczone pod drogi z decyzji odszkodowawczych w woj. mieszczą się w przedziale średnich cen rynkowych oraz, że na przestrzeni ostatnich lat ceny gruntów przeznaczonych pod drogi nie wykazywały zarówno tendencji wzrostowych jak i spadkowych, stąd odstąpiono od aktualizacji cen gruntów ze względu na upływ czasu. Do porównania zostało przyjęte 11 transakcji rynkowych dotyczących podobnych do przedmiotu wyceny nieruchomości gruntowych nabytych pod drogi i w oparciu o te dane określono wartość rynkową gruntu przeznaczonego pod drogi. Na ich podstawie wyodrębniono cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości. Z operatu wynika, że biegli przyjęli do porównania działki przeznaczone pod drogi w miejscowościach: [...], znajdujące się wyłącznie na terenie województwa, czyli z rynku regionalnego. Następnie oceniono wagi cech cenotwórczych określając ich udział procentowy i gradację cechy. Rzeczoznawcy majątkowi wartość rynkową w/w nieruchomości wg stanu na [...] sierpnia 2011 r. i poziomu cen na [...] czerwca 2016 r. określili na 180.213 zł, w tym wartość rynkowa gruntu – 145.381 zł. Wartość ogrodzenia – 1.650 zł i wartość naniesień roślinnych – 33.182 zł nie uległy zmianie. Zmiana i zastosowanie transakcji z rynku regionalnego obejmującego jedynie województwo wpłynęło na zmianę wartości rynkowej gruntu z 114.132 zł na 145.381 zł. Poprawiony operat szacunkowy z [...] czerwca 2016 r. należało uznać za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Sporządzony został zgodnie z w/w przepisami prawa, tj. u.g.n. i rozporządzeniem. Natomiast ustalenie odszkodowania przez Starostę na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2015 r. oznacza, że organ nie dokonał istotnych ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, naruszając tym samym w stopniu mogącym mieć wpływ na załatwienie sprawy, przepisy art. 7, 10, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Z powodu omówionych wyżej okoliczności zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 odwołania, dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa zostały uznane za zasadne. Natomiast zarzuty wyrażone w pkt 3 i 4 odwołania dotyczące niepoinformowania strony o wyznaczonym terminie oględzin nieruchomości, a co za tym idzie braku udziału strony skarżącej w wizji lokalnej prowadzonej przez rzeczoznawców majątkowych, zostały uznane za niezasadne. Proces przygotowania przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie stanowi bowiem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin w trybie art. 85 § 1 k.p.a., a więc podczas oceny wartości nieruchomości nie jest koniecznym, aby strony postępowania były wzywane na podstawie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie przy określaniu wartości nieruchomości zastosowanie znalazł przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, biegli określili wartość rynkową nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w związku z czym § 36 ust. 2 nie znalazł zastosowania, a zawarty w odwołaniu zarzut nr 5 został uznany za niezasadny. Na uwzględnienie nie zasługiwał zdaniem organu również zarzut nr 6, gdyż przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi w pierwszej kolejności należy przyjąć ceny transakcji nieruchomości drogowych (§36 ust. 4 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 1-3 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do kontroli operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych, gdyż są one wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego. Nie podlega ocenie np. metodyka szacowania nieruchomości, czy dobór cech rynkowych. Organ wskazał na niezasadność zarzutu zawartego w pkt 7 odwołania, dotyczącego naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez przedwczesne jego zastosowanie, z uwagi na brak zakończenia rokowań między stronami został uznany za bezzasadny. Uzgodnienia miały niewątpliwie miejsce i nie przyniosły zamierzonego rezultatu. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy oraz ocena zaskarżonej decyzji Starosty wykazały jej nieprawidłowość. W związku z tym Wojewoda, po uzupełnieniu postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał decyzję merytoryczno-reformacyjną (reformatoryjną), uchylając zaskarżoną decyzję w całości i rozstrzygając sprawę co do istoty. Postępowanie odwoławcze, po uzupełnieniu postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, doprowadziło do skorygowania przez biegłych operatu szacunkowego, będącego dowodem w sprawie, w którym biegli uwzględnili wskazówki dotyczące sporządzania "aneksu do operatu" oraz definiowania "rynku lokalnego i regionalnego". W związku z tym, że powyższe wiązało się ze zmianą właściwego doboru przyjętych nieruchomości podobnych z rynku regionalnego obejmującego teren województwa, należało sporządzony operat szacunkowy opatrzyć nową datą. W ocenie organu konieczność przyjęcia zmian w operacie szacunkowym nie stanowiła sytuacji, w której do sprawy wpływa nowy dowód w formie nowego operatu wykonanego przez nowego rzeczoznawcę na zlecenie organu odwoławczego, w związku z czym, zdaniem Wojewody, zasada dwuinstancyjności została zachowana. Na powyższą decyzję Wojewody Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji w całości i nie przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia, pomimo stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, i przez orzeczenie przez organ co do istoty sprawy, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, b) art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na niekorzyść odwołującego się, mimo niewykazania rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego, które mogło wypłynąć na zasadność zwiększenia kwoty odszkodowawczej, c) art. 6 i 136 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uzupełnieniu przez organ odwoławczy dowodów i materiałów w sposób sprzeczny z prawem, tj. poprzez dopuszczenie nowego dowodu w postaci opinii biegłego bez wydania postanowienia w zakresie jej wykonania, poprzez prowadzenie merytorycznej pisemnej polemiki z biegłym w tym zakresie, która pojawiła się w aktach jako nowa, choć wydana rzekomo na zlecenie Starosty z XII 2015 r. choć nosi datę VI 2016 r., gdy z XII 2015 r. pochodzi opinia rzeczoznawców, która została zaskarżona w odwołaniu z dnia [...].02.2016 r.- który w rzeczywistości stanowił podstawę do wydania zaskarżonej decyzji ustalającej wyższą kwotę odszkodowawczą, d) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezałatwieniu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zebranie z urzędu materiału dowodowego w sposób sprzeczny z prawem, niedokonanie wyczerpujących wyjaśnień w uzasadnieniu faktycznym decyzji, w sytuacji, gdy ocena przydatności operatu szacunkowego polegała na jego powtórzeniu i lakonicznym stwierdzeniu, że jest zgodny z przepisami prawa, bez wyjaśnienia, uzasadnienia i udokumentowania w zakresie zastosowania kwestionowanej metody wyceny nieruchomości, bowiem przedmiot, zakres wyceny, cel wyceny oraz metodologia zostały niezmienne, a nadto poprzez niewyjaśnienie rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego, które mogło wypłynąć na zasadność zwiększenia kwoty odszkodowawczej, e) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodu polegające na tym, iż pomimo uchylenia decyzji Starosty w całości, która była obarczona wadami proceduralnymi i opierała się na operacie szacunkowym sporządzony w dniu [...] grudnia 2015r. przez rzeczoznawców majątkowych, również sporządzonym w sposób sprzeczny z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji Wojewody, przy jednoczesnym dokonaniu korekty operatu szacunkowego z [...] grudnia 2015 r., sporządzonej rzekomo na zlecenie Starosty, nie zaś na zlecenie Wojewody, które wpłynęło na zwiększenie kwoty odszkodowawczej, tj. na niekorzyść skarżącego, f) art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji jej podstawy prawnej oraz przepisu ustawy merytorycznej, tj. z ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wpłynęło na wadliwość decyzji, g) art. 84 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego K.M. z postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy autor operatu szacunkowego sporządzał już opinię w sprawie w dniu [...] grudnia 2015 r. na zlecenie Starosty, tj. przed organem I instancji, a następnie (rzekomo na zlecenie Starosty) w postępowaniu odwoławczym i tym samym trudno uznać tego biegłego za osobę bezstronną, h) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przekroczenie zasady legalności i praworządności polegające na przyjęciu jako dowód kluczowy w sprawie opinię rzeczoznawczy, która wydana została pod wpływem wskazówek organu II instancji co do merytorycznej treści opinii zawartych w pismach organu z dn. [...] kwietnia 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. oraz wniosków o zajęcie stanowiska, co może mieć zastosowanie do stron postępowania, a nie do biegłego, i) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że fakty powszechnie znane dot. niższej ceny gruntów rolnych nie wymagają dowodu, w sytuacji, gdy tego typu fakty winny być stronie zakomunikowane przed wydaniem rozstrzygnięcia, co maiło wpływ na wynik sprawy, i przyjęcia za ważne ustaleń operatu szacunkowego z wyższą wartością, j) art. 79 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z ustaleń miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego bez udziału stron, k) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym polegające na: odnoszeniu się przez Wojewodę do działki nr [...], przyjęcia nadto, że ta działka jest w m.p.z.p. drogą publiczną o symbolu "KS", czego nie potwierdza wersja opisowa planu, a działka ta nie stanowi przedmiotu sprawy, co wpływa na niezgodność działania organu z zasadą prawdy obiektywnej, ustaleniu, że decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2011 r. stała się ostateczna z dniem 17 sierpnia 2014 r. i że wniosek z [...] lutego 2014 r. złożony do Starosty o ustalenie i wypłacenie odszkodowania nie był przedwczesny, przyjęciu, że na zlecenie Starosty wykonane zostały dwie różne opinie w dwóch różnych datach i z dwiema różnymi wartościami, z których jedna była podstawą zaskarżonego słusznie orzeczenia organu I instancji, a druga była podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji. 2) przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: a) art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez brak przywołania go w podstawie prawnej oraz przyjęcie, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość należy się na podstawie decyzji podziałowej z [...] sierpnia 2011 r. mimo, że nie przesądza ona o przejściu spornych działek gruntu z mocy prawa na własność Gminy i nie zawiera właściwej uchwały rady gminy, b) niewłaściwość przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny, tj. podejścia porównawczego, korygowania ceny średniej za grunt, zaś za ogrodzenie i nasadzenia roślinne podejściem kosztowym, co jest niezgodne z § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego c) art. 134 ust. 1 i 4, art. 135 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezkrytyczne oparcie się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, w którym przyjęto do wyceny transakcje, które zawyżyły wartość nieruchomości gruntowej, co spowodowało oczywiste zawyżenie odszkodowania przyznanego małżonkom S., d) art. 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na sięgnięciu przez Wojewodę do źródłowej dokumentacji planistycznej w sytuacji, gdy do operatu szacunkowego to rzeczoznawca winien załączyć istotne dokumenty, w tym opis i wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z częścią graficzną. Podnosząc powyższe zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy postępowania pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wnieśli o oddalenie skargi Gminy, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową i zgodną z prawem, natomiast podniesione w skardze zarzuty za niezasadne. Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2016r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 149.132,00 zł na rzecz małżonków J.M.S. oraz E.K.S., za nieruchomość o powierzchni 0,5277 ha, położoną w [...], nr ewidencyjny [...], księga wieczysta nr [...], która z dniem [...] sierpnia 2011 r. przeszła na własność Gminy z przeznaczeniem pod drogę publiczną, a także ustalająca z powyższego tytułu na rzecz wymienionych osób odszkodowanie w wysokości 180.213,00 zł. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Wojewody stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia), dalej w skrócie u.g.n. W myśl art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). W sytuacji gdy pomiędzy organem administracji, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w wyniku uzgodnień nie dojdzie do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania, możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stosownie do treści art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Ten ostatni przepis przewiduje m.in., iż odrębną decyzję o odszkodowaniu wydaje się m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3. W myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Z kolei w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei prawnoprocesową podstawę decyzji Wojewody stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, w wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zaskarżona decyzja miała charakter reformatoryjny. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno być wydane z poszanowaniem zasady zakazu orzekania na niekorzyść (reformationis in peius), wyrażonej w art. 139 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., II SA/Wa 720/10). "Niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy interpretować w sensie materialnym. Dotyczy ona zmiany treści decyzji i polega na tym, iż treść rozstrzygnięcia drugiej instancji jest niekorzystna w stosunku do rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Oznacza zatem uszczerbek w sytuacji materialnoprawnej strony odwołującej się (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2014, s. 586). Zestawienie treści rozstrzygnięcia organu I instancji (ustalenie odszkodowania na rzecz poprzednich właścicieli z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości 149.132,00) z treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego (ustalenie z tego tytułu odszkodowania w wysokości 180.213,00 zł) wskazuje, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. Sytuacja prawna Gminy, obowiązanej do wypłaty na rzecz poprzednich właścicieli odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uległa bowiem pogorszeniu na skutek wydania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, poprzez określenie kwoty odszkodowania w decyzji II instancji w wysokości wyższej, aniżeli w decyzji i instancji. Jednocześnie brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja Starosty została wydana z naruszeniem prawa lub interesu społecznego, które miałoby rażący charakter. Niezależnie od wskazanego wyżej uchybienia zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 116/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przesądził, iż wycena objętej wywłaszczeniem nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, powinna zostać przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a zatem przy przyjęciu do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi, a dopiero brak na rynku lokalnym lub regionalnym tego rodzaju transakcji upoważnia biegłego do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W toku ponownego rozpoznania sprawy ( po w.w. wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 marca 2015r.), do materiału dowodowego włączono operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych W.M. i K.M., w którym wartość rynkową nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...] ustalono według stanu na [...] sierpnia 2011 r. i poziomu cen na [...] grudnia 2015 r. na kwotę 149.132 zł. Po wniesieniu odwołania przez Gminę do akt sprawy włączono wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy K.M. z dnia [...] marca 2016 r. odnośnie treści operatu, w których rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu i z których część z została przez biegłego uwzględniona. W związku z tym dokonano "korekty" wyceny (poszerzony został czasookres badania rynku na lata 2010-2016 i zmieniona została metoda wyceny z korygowania ceny średniej na porównywania parami), w wyniku tychże działań zmianie uległa wartość rynkowa wycenianej nieruchomości z kwoty 149.132 zł do kwoty 153.353 zł. Na skutek pisma Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. skierowanego do rzeczoznawców majątkowych o zajęcie ostatecznego stanowiska, w związku ze złożoną "korektą", kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. rzeczoznawcy wycofali swoje wcześniejsze pismo z dnia [...] marca 2016 r. oraz zawartą w nim "korektę" operatu i podtrzymali wycenę zawartą w operacie z dnia [...] grudnia 2015 r. Na skutek kolejnych zastrzeżeń organu odwoławczego, wyrażonych w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., a dotyczących w szczególności tego, iż sporządzając operat rzeczoznawcy dokonali rozszerzenia zakresu znaczeniowego pojęcia "rynek regionalny" obejmując nim nieruchomości położone poza granicami województwa, co organ ocenił jako niezgodne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego – oraz wezwania do definitywnej weryfikacji ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, a także na skutek pism stron postępowania z [...] maja 2016 r. oraz z [...] maja 2016 r., autorzy operatu zweryfikowali swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie transakcji przyjętych do porównania i dokonując wyceny nieruchomości oparli się na rynku regionalnym, czyli obejmującym granice województwa. W dniu 20 czerwca 2016 r. przedłożono do akt kolejny operat szacunkowy, w którym wartość objętej wywłaszczeniem nieruchomości określono na kwotę 180.213 zł. Operat ten po włączeniu go do materiału dowodowego sprawy stał się podstawą rozstrzygnięcia o odszkodowaniu Wojewody, zawartego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Jak już zwrócono uwagę w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 116/15, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aneksu do operatu szacunkowego, czy jego uzupełniania. Opracowanie takie nie może stanowić opinii rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n, gdyż zarówno ustawa ta jak i rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. nie przewidują sporządzania aneksu do operatu poprzez dokonywanie korekty wartości nieruchomości. W myśl § 58 rozporządzenia można bowiem tylko dokonywać potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Natomiast w sytuacji gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany) wartości nieruchomości, to powinien być sporządzony nowy operat. Operat z dnia [...] czerwca 2016 r. należy uznać za nowy dokument tego rodzaju, gdyż został on sporządzony w oparciu o odmienne dane i zawierał odmienną treść. Celem określenia wartości nieruchomości objętej wywłaszczeniem wzięto w nim bowiem pod uwagę po porównania transakcje dotyczące niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod drogi, z rynku regionalnego, obejmującego obszar województwa, w wyniku czego doszło do diametralnej zmiany wartości nieruchomości, a co za tym idzie – wysokości odszkodowania orzeczonego zaskarżoną decyzją. Trzeba mieć ciągle na uwadze, że powyższe czynności procesowe były podejmowane przez organ odwoławczy. Takie działanie należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Operat z dnia [...] czerwca 2016 r. niewątpliwie stanowił nowy dowód w sprawie. Tymczasem zasada dwuinstancyjności postępowania stanowi gwarancje dla stron, że istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy zostanie poddany badaniu i ocenie przez organy administracyjne dwóch instancji. Cechą dwuinstancyjności postępowania jest to, że organ II instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu I instancji lub przyznania racji wnoszącemu odwołanie. Do konsekwencji zasady dwuinstancyjności należy nie tylko zakaz zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, ale również niedopuszczalność zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oparcia przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, że zarzuty odwołania są zasadne, ale dostrzega inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu I instancji, a które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, strona ma bowiem prawo płynące właśnie z zasady dwuinstancyjności do dwukrotnego (najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej) rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych oraz zagadnienia prawnego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., II SA/Sz 1472/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegało na tym, iż w wyniku czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ odwoławczy, do materiału dowodowego sprawy włączono nowy dowód (operat szacunkowy noszący datę [...] czerwca 2016 r.), który stał się decydującą podstawą określenia wysokości odszkodowania należnego poprzednim właścicielom, ale który został poddany ocenie tylko w jednej instancji, przez co strony postępowania zostały pozbawione prawa do poddania sprawy dwukrotnej ocenie w oparciu o zasadniczo te same przesłanki faktyczne. Pozostałe zawarte w skardze zarzuty, tzn. nie odnoszące się do kwestii wydania orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się oraz dopuszczenia nowego dowodu w sprawie tylko w ramach jednej instancji, okazały się niezasadne. W szczególności, z uwagi na naruszenie zasad wynikających z art. art. 15 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. brak było podstaw do przeprowadzenia kontroli sądowej zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawa materialnego, przez co wszystkie przedstawione w skardze zastrzeżenia odnośnie kwestii materialnoprawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły zostać poddane ocenie. Jeśli chodzi o zarzut błędnego uznania decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2011 r. za ostateczną z dniem 17 sierpnia 2014 r. oraz przedwczesności wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, należy zwrócić uwagę, iż ostateczny charakter wspomnianej decyzji oraz zasadność wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania na rzecz poprzednich właścicieli objętej wywłaszczeniem nieruchomości, zostały potwierdzone (w sposób wiążący w rozumieniu art. 170 p.p.s.a.) prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 116/15, którym oddalono skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], uchylającą wydaną w pierwszej instancji decyzję Starosty z [...] października 2014 r. nr [...]. Opisane wyżej naruszenia art. 15 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. były równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja Wojewody podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z kolei rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), a także § 2 pkt 6, § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2015 r., poz. 1804), w związku z art. 206 p.p.s.a. W myśl ostatniego z powołanych przepisów sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął przy tym pod uwagę okoliczność, że nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne. Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania złożyła się kwota 2.000 zł, stanowiąca zwrot uiszczonego w niniejszej sprawie wpisu od skargi, a także kwota 3.600 zł tytułem wynagrodzenia występującego w niniejszej sprawie pełnomocnika strony skarżącej, przy czym kwota ta, stanowiąca ⅔ stawki określonej w § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r., w pełni zdaniem Sądu rekompensuje wkład pełnomocnika w uwzględnienie skargi.