II SA/Go 747/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S sp. z o.o. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Wnioskiem z [...] września 2023 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm.; dalej u.s.u.s.) – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., [...] r., od [...] r. do [...] r., za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na koncie płatnika składek figurują m.in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. Oznacza to, że w tym zakresie złożonego wniosku organ nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie art. 83b u.s.u.s. w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład wydaje decyzję. Dodatkowo organ poinformował, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych we wniosku. Po zakończeniu tego postępowania organ wyda decyzję rozstrzygającą sprawę o umorzenie należności. W następstwie wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2023 r., nr [...] – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2023 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie powołał treść art. 30 u.s.u.s. i wyjaśnił, że nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych dla innych należności składkowych. Ustawowy brak możliwości umorzenia składek finansowanych przez pracowników stanowi ochronę tych składek. Zgodnie z postanowieniami u.s.u.s. pozostałe należności z tytułu składek mogą być umarzane po zbadaniu wszystkich przesłanek i w tym zakresie wniosek spółki o umorzenie jest osobno procedowany. W przedmiotowej sprawie zaś organ zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a i art. 105 § 1 k.p.a.). Nie zgadzając się z powyższym S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wskazując że całe zobowiązania finansowe Spółki wobec organu uległy przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowiska zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności - w związku z brakiem wniosku skarżącej i organu o przeprowadzenie rozprawy - na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) była decyzja ZUS utrzymująca własną decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast stosownie do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z istnieniem innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się następujące okoliczności: sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Uogólniając, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, P.M. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, t. 3 do art. 61a i powołane tamże piśmiennictwo). W ocenie Sądu organ trafnie uznał, że jest oczywisty brak podstaw do wydania decyzji rozpoznającej wniosek skarżącej spółki w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy przywołanej na wstępie u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują także sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki uregulowane zostały w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Natomiast umorzenie należności z tytułu składek w innych sytuacjach, niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest wyjątkowo, w uzasadnionych przypadkach na zasadach określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Wskazane powyżej regulacje nie mają jednak w całości zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Przedsiębiorca nie może zatem skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części dotyczącej nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Wprowadzenie przez ustawodawcę zastrzeżenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, a więc samych pracowników została bezwzględnie wyłączona. W omawianej sytuacji płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów u.s.u.s. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2018 r., III SA/Łd 53/18). Z powyższego wynika, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej spółki w tej części. Organ zobligowany był więc do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w tym zakresie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., III SA/Wa 3208/05; WSA w Bydgoszczy z 14 lipca 2010 r., I SA/Bd 483/10, WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., I SA/Ol 118/10, WSA w Łodzi z 18 lipca 2018 r., III SA/Łd 351/18; z 29 czerwca 2023 r., III SA/Łd 172/23). Stanowisko to zostało zaaprobowane przez NSA w wyroku z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11, w którym wskazał, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych (por. także wyroki NSA: z 22 maja 2014 r., II GSK 461/13; z 23 października 2013 r., II GSK 1016/12). Powyższe stanowisko akceptowane jest również w piśmiennictwie (por. K. Antonów, U.s.u.s. Komentarz, WKP 2024, t. do art. 30). Zasadnie zatem organ odmówił wszczęcia w powyższym zakresie postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi to podkreślić należy, że kwestia przedawniania składek nie mogła być badana w sytuacji braku podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia składek. Zresztą w przypadku przedawnienia składek organ również nie byłby uprawniony do prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia składek. Umorzyć bowiem można jedynie składki, które strona obowiązana jest jeszcze świadczyć. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - orzekł o oddaleniu skargi.