II SA/Go 707/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M.O. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. M.O., jako radna – powołując się na art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej u.s.g.) – wystąpiła do Wójta Gminy o udostępnienie informacji w postaci wszystkich skanów prowadzonej korespondencji pisemnej, jak i mailowej z Doradztwo Podatkowe [...] sp.k. - Biuro, która świadczy obsługę w zakresie doradztwa prawnego, w tym zakresie prawa podatkowego, dla Urzędu Gminy, na podstawie których wydana została opinia z dnia [...] marca 2023 r. dotycząca określenia konsekwencji zmiany sposobu wykorzystywania świetlic wiejskich funkcjonujących na terenie gminy l, co wynika z jej treści. Podkreśliła, iż żądana informacja jest potrzebna do prawidłowego wykonywania mandatu radnego. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] – powołując się naart. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej k.p.a.) – odmówił udostępnienia informacji publicznej. W ocenie organu żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jednakże - na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy oraz art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1233; dalej u.z.n.k.) - ulegają ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Na skutek wniesionego przez M.O. odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] – wskazując jako podstawę art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. –orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w sprawie spełniony został formalny warunek objęcia wnioskowanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Według Kolegium organ I instancji słusznie uznał, że informacje żądane we wniosku ujawniają informacje zastrzeżone przez wykonawcę jako poufne. Informacje merytoryczne i skonkretyzowane w obszarze finansowych i podatkowych aspektów funkcjonowania świetlic wiejskich mają same w sobie charakter istotny dla prowadzenia spraw przez przedsiębiorcę i stanowią know-how, co z kolei powoduje, że posiadają wartość gospodarczą. Wobec tego Kolegium wskazało, iż uznaje, że organ I instancji zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji powołując się na tajemnice przedsiębiorstwa i w związku tym decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy w całości. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] – powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - po ponownym rozpatrzeniu wniosku M.O. z dnia [...] marca 2023 r. – odmówił udostępnienia informacji publicznej. Uzasadnienie tej decyzji jest tożsame z uzasadnieniem decyzji z dnia [...] marca 2023 r., tj. w ocenie organu żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jednakże na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy oraz art. 11 u.z.n.k., ulegają ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Nieuprawnione udostępnienie informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy może skutkować wystąpieniem z roszczeniami odszkodowawczymi przeciwko podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. W zawartej umowie określa się obszary współpracy jak i działania jakie wykonawca świadczy na rzecz zamawiającego.Na podstawie § 5 umowy zawartej między Gminą a Doradztwo Podatkowe [...] sp. k. spółką na świadczenie usług doradztwapodatkowego dotyczącego bieżących rozliczeń w zakresie podatku od towarów i usług (VAT), wynika, że wykonawca zobowiązuje się do zachowania poufności odnośnie do usług świadczonych na rzecz zamawiającego, w zakresie w jakim nie są one jawne, chyba, że odrębne przepisy będą go zobowiązywać do ujawnienia określonych informacji (...). Dalej organ wyjaśnił, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymagawięc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W przypadku tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa.Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak i materialna. W ocenie organu w niniejszej sprawie obie przesłanki zostały spełnione, przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji, zawierając te wymagania w umowie zawartej pomiędzy wykonawcą a zamawiającym, a ponadto jasno zamanifestował przesłankę materialną, jako udostępnienie informacji narazi go na straty finansowe, a ich ujawnianie obiektywnie negatywnie wpłynie na sytuację przedsiębiorcy. W odwołaniu od powyższej decyzji M.O. zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji, 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, bowiem nie został spełniony materialny aspekt tajemnicy przedsiębiorcy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 16 u.d.i.p. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, nie można go interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.),natomiast zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).Ustawa ma zapewniać transparentność działania władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć sprawy publicznej (art. 1 ust. 1u.d.i.p.). Informacją publiczną jest informacja o sposobie załatwienia sprawy administracyjnej udzielana osobom lub podmiotom, które nie mają przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym; celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacjidotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Odnosząc się do wniosku strony z dnia [...] marca 2023 r. Kolegium wskazało, że żądana informacja dotyczy sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzącesektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansachpublicznych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. W związku z tym żądane informacje (tj. skanykorespondencji z wykonawcą usług doradczych) mają charakter publiczny. Jednak Kolegium zaznaczyło, że powoływane przez organ I instancji postanowienia § 5 umowy zawartej pomiędzy Gminą a Doradztwo Podatkowe [...] sp.k., dla uzasadnienia formalnego aspektu objęcia ochroną określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, przewidują w ogólności usługi świadczone na rzecz zamawiającego, a w szczególności informacje dotyczące wykonania przedmiotu umowy stanowiątajemnice przedsiębiorstwa wykonawcy.Mając to na względzie organ odwoławczy wskazał, że art. 5 u.d.i.p. wprowadza wyjątki od zasady dostępu do informacji publicznej. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na ograniczenie wynikające z tajemnicy przedsiębiorstwa.U.d.i.p. nie zawiera definicji legalnej pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, zawiera ją natomiast art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartośćgospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W ocenie Kolegium w sprawie spełniony został formalny warunek objęcia wnioskowanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, albowiem ten zastrzegł nieujawnianieinformacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o u.z.n.k. W § 5 umowy na usługi doradztwa podatkowego wykonawca zastrzegł jako tajemnicę przedsiębiorstwa informacje będące wykonywaniem usług doradztwa, co ma istotne znaczenie w odniesieniu do zakresu, w jakim w żądaniu strony chodzi o korespondencję, na podstawie której wydana została opinia z [...] marca 2023 r. dotycząca określenia konsekwencji zmiany sposobu wykorzystywania świetlic wiejskich funkcjonujących na terenie gminy, co wynika z jej treści. W ocenie Kolegium korespondencja tazawiera co najmniej proponowane rozwiązania i prezentacje związane z wykonywaniem przedmiotu umowy. To z kolei oznacza, że objęta żądaniem korespondencja jest informacją, co do której wykonawca zastrzegł jej poufność z powołaniem na tajemnicę swego przedsiębiorstwa. Co do warunku materialnego Kolegium wskazało, że złożone przez wykonawcę zastrzeżenie dotyczące objęcia określonej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniustosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają powyższy charakter, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicyprzedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Oznacza to, że organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy, jest obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej analizy zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i słusznie wskazał, że informacje (korespondencja prowadząca do sformułowania opinii w aspektach finansowych i podatkowych funkcjonowania świetlic wiejskich) żądane przez stronę, ujawnią informacje zastrzeżone przez wykonawcę jako poufne. Informacje merytoryczne i skonkretyzowane w obszarze finansowych i podatkowychaspektów funkcjonowania świetlic wiejskich mają same w sobie charakter istotny dlaprowadzenia spraw przez przedsiębiorcę i stanowią jego know-how, co z kolei powoduję, że posiadają wartość gospodarczą. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji powołując się na tajemnicęprzedsiębiorstwa. Tym samym nieskuteczne okazały się zarzuty odwołania naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M.O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, w której powtórzyła zarzuty powołane w odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalejp.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn odmiennych niż te, które zostały podniesione w skardze.Zaznaczyć bowiem należy, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy odmowie udostępnienia informacji publicznej, stanowiącej rozpatrzenieopisanego na wstępie wniosku M.O. z dnia [...] marca 2023 r Podstawą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Ten pierwszy przepis stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl natomiast art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W ocenie Sądu organy wadliwie uznały, iż w kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z wnioskiem złożonym w trybie u.d.i.p. Wnioskodawczyni nie powoływała się w swym wniosku na uprawnienie wynikające z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w stosunku do którego zachodzi możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej w formie decyzji. Wydanie decyzji, o jakiej mowaw art. 16 ust. 1u.d.i.p. dopuszczalne jest wyłączenie w celu załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wydanie z urzędu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Zważyć należy,iż skarżąca wyraźnie wskazała w swym wniosku o udostępnienie informacji z [...] marca 2023 r.,że składa go jako "Radna Gminy", "działając na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g.", a "żądana informacja jest potrzebna do prawidłowego wykonywania mandatu radnego". Zgodnie ze wskazanymprzez skarżącą przepisem wwykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Uprawnienie kontrolne przyznane radnym gminnym, o jakim mowa w art.24 ust. 2, zostało wprowadzone do u.s.g. przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130). Tożsameuprawnienie przyznano również radnym wojewódzkim i powiatowym (odpowiednio w ustawie o samorządzie województwaoraz wustawie o samorządzie powiatowym). Są one wzorowanenaniemal identycznych w swej istocie uprawnieniach przysługujących posłom oraz senatorom, z tą tylko różnicą, że uprawnienia radnych ograniczone są do jednostki samorządu terytorialnego, w której radny został wybrany. W związku z tym uprawnione jest odwołanie siędo orzecznictwa ukształtowanego na gruncie analogicznych przepisów art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz.1339). W tym zakresie należy zauważyć, że na gruncie stosowania art. 19 i art. 20 ostatnio przywołanej ustawy w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że odpowiedź organów na wnioski wynikającez realizacji powyższych uprawnień posłów i senatorów nie następuje w formie aktów lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Poseł (senator), korzystając z wymienionych tam uprawnień, działa bowiem "w wykonywaniu mandatu", tudzież "w wykonywaniu swych obowiązków poselskich lub senatorskich", a nie w imieniu własnym, jako indywidualny podmiot praw i obowiązków, wobec którego wymienionemu organowi administracji przysługiwałoby prawo (a zarazem spoczywałby na nim obowiązek) władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o żądaniu udostępnienia informacji i materiałów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2014 r., IV SAB/Wa 106/14, wyrok WSAw Gliwicach z 20 lutego 2018 r., IV SA/Gl 1131/17). W sytuacji zatem, gdy nie budzi wątpliwości podstawa prawna działania wnioskodawczyni, a ta w kontrolowanej sprawie wynika wprost z treści samego wniosku, to zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.należy wyłączyć stosowanie przepisówu.d.i.p., ponieważ u.s.g (podobnie jak ustawa owykonywaniu mandatu posła i senatora)zawiera inne zasady i tryb udostępnienia informacji na wniosek radnego (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., I OSK 2911/18). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 24 ust. 2 u.s.g.nie wyłącza oczywiście możliwości złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez skarżącą. Radny bowiem, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje przez udział w posiedzeniach organów kolegialnych rady i jej komisji czy nawet w ramach indywidualnej kontroli, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel Państwa - członek danej wspólnoty samorządowej, ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., III OSK 4901/21). Jednak w kontrolowanej sprawie skarżącawystąpiła do organu administracji samorządowej, korzystając z uprawnień przysługujących jej jako przedstawicielowi władzy uchwałodawczej, a nie jako indywidualnemu podmiotowi praw i obowiązków na podstawie u.d.i.pTym samym brakbyło podstaw do wydawania decyzji w trybie tej ostatniej ustawy.W konsekwencji zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi. Zresztą skorzystanie przez skarżącą z uprawnieniaz art. 24 ust. 2 u.s.g. również nie uzasadniałow świetle powyższych rozważań do rozstrzygania sprawy decyzją administracyjną. Przy czym działaniapodejmowane przez organy samorządu gminy w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Kielcach z 29 stycznia 2021 r., II SA/Ke 1068/20). Niezależnie od powyższegostanowiska, które stało się podstawą rozstrzygnięcia,należy wskazać na marginesie, iż żądane przez skarżącą informacje nie można było uznać za informacje publiczne, których odmowa udostępnienia uzasadniałaby wydawanie decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Żądane informacje dotyczyły bowiem treści korespondencji między Gminą a podmiotem świadczącym usługi prawne w celu wydania opinii prawnejz [...] marca 2023 r. dotyczącej określenia konsekwencji zmiany sposobu wykorzystywania świetlic wiejskich funkcjonujących na terenie gminy. Tego rodzaju korespondencję należy bowiem kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne, stanowiąceetap wypracowywania prawnej koncepcji funkcjonowania sal wiejskich. W wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/15 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż wyłączone z definicyjnego zakresu pojęcia informacji publicznej są dokumenty wewnętrzne, będące informacjami o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówićo pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.Tak też pojęcie dokumentu wewnętrznego definiowane jest w orzecznictwie sądowym. Na tle tego zagadnienia NSA wielokrotnie wyrażał pogląd, że dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie, mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. "Dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (por. wyrok NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; z 4 lutego 2015 r., I OSK 586/14; z24 września 2015 r., I OSK 1681/14, z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). Mając na uwadze dostrzeżone z urzędupowyżejwskazane naruszenia, mające wpływ na wynik postępowania,Sąd – na podstawieart. 145 § 1 pkt 1 lit. ai art. 135 p.p.s.a. -uchyliłzaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organy, zwłaszcza organ I instancji, uwzględni powyższą ocenę prawną co do właściwego trybu rozpoznania wniosku skarżącej z [...] marca 2023 r., a mianowicie rozpoznają go w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g., a nie wynikającym z u.d.i.p. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie wdyspozycji art. 200 i art. 205 § 1p.p.s.a.Zasądzono od organu narzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł,wynikającej z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U.z 2021 r., poz. 535 ze zm.).