II SA/Go 686/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022r. Burmistrz, powołując się m.in. na dyspozycję art. 2-4, art. 8 ust. 1-4 i ust. 9, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1-2, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 3, art. 110 ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), przyznał M.B. zasiłek celowy na pokrycie kosztów leków i leczenia w miesiącu lipcu 2022 r. w kwocie 550 zł. Uzasadniając swą decyzją organ I instancji tytułem wstępu przypomniał, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym także na pokrycie całości lub części kosztów leków i leczenia (art. 39 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej), jak również, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób z tejże pomocy korzystających powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w jej możliwościach (art. 3 ww. ustawy). W dalszej kolejności Burmistrz wskazał, iż M.B. zwrócił się do tego organu wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r. o przyznanie 852,98 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów zakupu okularów (250 zł) oraz leków (602,98 zł). W rezultacie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe niepełnosprawny wnioskodawca osiąga łączny miesięczny dochód w wysokości 776 zł, na który składa się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł oraz zasiłek stały w wysokości 560,16 zł i tym samym nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ponadto korzysta on co miesiąc z dodatku mieszkaniowego w kwocie 96,61 zł (podwyższonego od sierpnia 2022 r. do 98,22 zł) oraz zasiłku celowego w wysokości 350 zł w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu". Ponosi z kolei koszty mieszkaniowe w wysokości 112,84 zł. W roku 2022 zostały mu wypłacone zasiłki celowe na pokrycie całości kosztów wnioskowanych leków i leczenia w łącznej wysokości 1.667 zł. Dążąc do potwierdzenia konieczności zażywania przez M.B. ujętych na załączonych do wniosku paragonach leków, z uwagi na odmowę dostarczenia przez wnioskodawcę zaświadczenia lekarskiego, Ośrodek Pomocy Społecznej uzyskał od lekarza rodzinnego wnioskodawcy zaświadczenie, w którym wskazane zostało, iż M.B. przyjmuje wyłącznie doraźnie leki przeciwbólowe. Organ podkreślił, iż w każdym z wniosków o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków M.B. zwracał się o zwrot kosztów leków, które nie są lekami stałymi, ratującymi życie, niezbędnymi w procesie leczenia. Przedstawione rachunki potwierdzają w przeważającej mierze zakup leku przeciwbólowego Skudexa w bardzo dużych ilościach (średnio po sześć 20-tabletkowych opakowań na miesiąc, w miesiącu kwietniu dziesięć opakowań). Stwierdzając, iż przerzucanie na organy administracyjne pełnych kosztów zakupu leków nie znajduje uzasadnienia prawnego, uwzględniając jednakże "dobro świadczeniobiorcy, jego zdrowie i kontynuację leczenia" organ I instancji podjął decyzję o przyznaniu świadczenia w mniejszej od wnioskowanej wysokości. Burmistrz powołał się przy tym na ograniczoność posiadanych środków, wystarczających na zaspokojenie wyłącznie najpilniejszych potrzeb bytowych wnioskodawców, wskazał na wielkość pomocy udzielanej w formie zasiłków celowych na rzecz innych osób i rodzin objętych tą formą pomocy (wynoszącą w miesiącu czerwcu 2022 r. średnio 150,33 zł, zaś w miesiącu lipcu 147,90 zł), a w dalszej kolejności zwrócił uwagę na subsydiarny charakter tejże pomocy i uznaniowy charakter wydawanej decyzji, jak również na konieczność uwzględniania dobra wszystkich osób z tejże pomocy korzystających, które wymagają na organie limitowanie rozmiaru przyznawanych świadczeń. Burmistrz wskazał końcowo, że przyznanie M.B. zasiłku w wysokości 550 zł zrekompensuje wnioskodawcy koszty zakupu okularów w wysokości 250 zł oraz koszty nabycia leków w wysokości 300 zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. M.B. wniósł odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wyraził ogólne niezadowolenie z wysokości przyznanego zasiłku celowego oraz zwrócił uwagę na fakt dyskryminowania jego osoby. Odwołujący się - nawiązując do stwierdzenia organu, iż zażywany przez niego lek nie jest niezbędny w procesie leczenia- podkreślił, że leczenie to ratuje mu życie. Zaznaczył przy tym, że lek Skudexa zażywa sześć razy na dobę, zaś "dalece wstecz wystarczyły 2 szt. na dobę". Odnosząc się do powziętych informacji o jego narkotycznym działaniu podkreślił, że zażywa go ze względu na mocny ból i nie odczuwa po nim żadnej przyjemności. W konkluzji zwrócił się o przyznanie mu zasiłku celowego w pełnej, wnioskowanej przez niego wysokości. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] października 2022 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej, decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy za słuszne uznał zobowiązanie przez organ I instancji wnioskodawcy do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego wskazującego jakie leki ma on przypisane na stałe i jakie jest ich dawkowanie w skali jednodobowej. Kolegium przywołało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1501/13) zaprezentowane także w decyzji organu I instancji, w którym uzależnia się ocenę spełnienia przesłanek określonych w art. 39 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej przez osobę wnioskującą o pomoc w pokryciu kosztów leczenia od złożenia zaświadczenia lekarskiego lub recept potwierdzających stosowanie określonych leków. Kolegium zwróciło uwagę na duże ilości zakupionego leku przeciwbólowego, jak również na wysoką łączną kwotę uzyskanych w roku 2022 przez M.B. ze środków pomocy społecznej zasiłków z przeznaczeniem na ten cel. Organ II instancji za pozbawione dowolności uznał przyznanie zasiłku celowego w niższej od wnioskowanej wysokości, co uzasadnione było z jednej strony oceną sytuacji materialnej wnioskodawcy, z drugiej zaś koniecznością dostosowania wielkości udzielonej pomocy do pomocy otrzymywanej przez innych świadczeniobiorców. Końcowo, przecząc twierdzeniomodwołującego się o dyskryminowaniu jego osoby, Kolegiumzwróciło uwagę na okoliczność udzielania mu pomocy w znacznie wyższej wysokości od tej, która udzielana jest innym potrzebującym. Wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja stała się przedmiotem wniesionej przez M.B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której sformułowany zostały zarzut naruszenia przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, powodowanego nieprzyznaniem wnioskodawcy zwrotu pełnych kosztów zakupu leków. Uzasadniając skargę M.B. szeroko odniósł się do przebiegu i rezultatów dotychczasowych postępowań inicjowanych jego wnioskami, zarzucając m.in. wielokrotnie pracownikom Ośrodka "kłamstwo i manipulacje". W ocenie skarżącego organ I instancji wydając w dniu [...] sierpnia 2022 r. decyzję o przyznaniu mu zasiłku celowego na pokrycie części kosztów leków i leczenia w miesiącu lipcu 2022 r. nie wziął pod uwagę paragonów z czerwca (gdy skarżący wykupywał także leki z recepty wystawionej w maju). Ponadto, powołując się na ustalenia z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2022 r. z pracownikiem Wydziału Pracy i Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, M.B. zwrócił uwagę, że wystarczającą podstawą do przyznania pomocy finansowej na zakup leków jest "recepta i paragony potwierdzające jej realizację". Z powyższego jego zdaniem wynika, że nie ma obowiązku dostarczania zaświadczenia lekarskiego, co zostało przez niego podniesione uprzednio w kierowanym do Ośrodka piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w swej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wprowadzenia wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.)sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1), z ograniczeniem dotyczącym braku możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego (§ 2). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej, na mocy którego zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, do której zalicza również ustawodawca zakup leków i leczenia, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że koszty te mogą być zrekompensowane w drodze zasiłku celowego w całości lub w części. Podkreślenia wymaga, iż nawet owa niezbędność zgłoszonej przez wnioskodawcę potrzeby nie gwarantuje stronie przyznania zasiłku celowego, bądź przyznania go w pełnej, wnioskowanej wysokości. Rolą organów zajmujących się dystrybucją pomocy społecznej jest bowiem, poza oceną zgłoszonej potrzeby i sytuacji wnioskodawcy, konieczność każdorazowego uwzględniania w procesie rozpoznawania wniosku okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, jak również celów i możliwości tejże pomocy, do czego zobowiązuje organy przepis art. 3 ust. 3-4 ww. ustawy. Poza sporem w sprawie pozostaje kwestia przyznania M.B. pełnego dofinansowania do zakupu okularów, aodmienne stanowiska stron wiążą się z rozstrzygnięciem odnoszącym się do tej części wniosku skarżącego, która dotyczy wysokości przyznanej mu rekompensaty z tytułu poniesionych kosztów zakupu leków. Zaznaczenia wymaga, iż wniosek w spornej części obejmował sześć, potwierdzonych paragonami fiskalnymi transakcji zakupu leków, dokonanych w miesiącach czerwiec-lipiec 2022 r., z czego na leki niewymagające okazania recepty wydatkowana zostać miała kwota 83,11 zł, zaś na leki wydawane na receptę kwota 519,87 zł, z czego 436,68 zł kosztować miało wnioskodawcę dwanaście opakowań leku przeciwbólowego Skudexa. Odnosząc się do okoliczności nieprzedłożenia przez wnioskodawcę zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego (z medycznego punktu widzenia) konieczność stosowania wskazanych na paragonach leków, za organami obu instancji i przywołanym w uzasadnieniu ich decyzji orzecznictwem sądowoadministracyjnym wskazać należy, że w przypadku zgłoszenia potrzeby dofinansowania zakupu leków, samo złożenie wniosku nie jest wystarczające dla ustalenia zakresu i niezbędności tej potrzeby. Przyznanie świadczenia na ten cel jest bowiem uzasadnione jeżeli wnioskodawca udokumentuje, że stosowanie leków jest konieczne i niezbędne z medycznego punktu widzenia. Wymóg stosowania określonych leków musi być zatem potwierdzony stosownym zaświadczeniem lekarskim, receptą bądź kartą informacyjną leczenia szpitalnego. Dopiero na podstawie takich dokumentów organ może ocenić potrzeby wnioskującego o pomoc w pokryciu kosztów leczenia. Dla spełnienia przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. konieczne jest przedłożenie aktualnego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność stosowania określonych leków wraz z wyceną (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1501/13). Pracownik organu pomocowego nie dysponuje wiedzą, która umożliwiałaby mu samodzielną weryfikację potrzeb medycznych wnioskodawcy, w związku z czym taka ocena musi odbywać się na podstawie stosownych dowodów uzyskanych od lekarza jako osoby posiadającej wiedzę uprawniającą do leczenia. W tym przypadku obowiązek współdziałania z organem pomocowym obejmuje więc również powinność przedstawienia organowi niezbędnych informacji i zaświadczeń (wyrok NSAz dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2522/15).Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe jest nieodzowne dla wykazania spełnienia obligatoryjnej przesłanki niezbędności zgłoszonej potrzeby w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy, którą stanowić ma zalecona M.B. kuracja lecznicza, w której to kosztach - zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy - miałby partycypować organ udzielający pomocy.Za wypełnienie przez skarżącego warunku wykazania konieczności stosowania leków nie może być uznane dołączenie do wniosku wydanych przez apteki paragonów fiskalnych, które zawierają jedynie informację o dokonanym zakupie, przy czym w przypadku leku przeciwbólowego Skudexa czy był on nabywany na podstawie recept wystawionych na wnioskującego o przyznanie środków z pomocy społecznej, oraz czy recepty, które przy tych transakcjach zostały zrealizowane były wystawione przez lekarza rodzinnego, pod którego opieką pozostaje skarżący. Ma to szczególne znaczenie wobec powszechnej wiedzy o nadużyciach dokonywanych za pośrednictwem stron internetowych oferujących e-recepty bez kontaktu lekarza z pacjentem. W oparciu o treść zaktualizowanej w grudniu 2022 r. ulotki leku Skudexa (udostępnionej w "Rejestrze produktów leczniczych", zamieszczonym na stronie internetowej: edrowie.gov.pl) zwrócić należy przede wszystkim uwagę na okoliczność, iż potwierdzony przedłożonymi przez skarżącego paragonami zakup tego właśnie leku pozwoliłyby na zapewnienie jego nieprzerwanego dawkowania w ilości odpowiadającej kilkukrotności zalecanych przez producenta dziennych dawek (fakt przyjmowania sześciu tabletek na dobę, w miejsce stosowanych dawniej dwóch sztuk, podnosi M.B. w swym odwołaniu), jak również, iż jest to lek stosowany w krótkotrwałym, pięciodniowym leczeniu. Podkreślenia wymaga, co podnosiły organy, iż lek ten pojawiał się w zbliżonych ilościach we wcześniej składanych przez skarżącego wnioskach o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków, na który to cel otrzymał on w roku 2022 - do czasu wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2022 r. i bez jej uwzględnienia - świadczenia w łącznej wysokości 1.667,00 zł. Wskazane powyżej okoliczności potwierdzają konieczność egzekwowania od wnioskodawcy, zobowiązanego na mocy art. 4 ustawy o pomocy społecznej do współdziałania z organem, recept, bądź zaświadczeń lekarskich potwierdzających zasadność leczenia danym preparatem. Zaznaczenia przy tym wymaga, że nie było rolą organu I instancji zastępowanie wnioskodawcy w pozyskiwaniu nieodzownych do oceny zasadności wniosku zaświadczeń. Jednak z uzyskanej przez organ od lekarza rodzinnego wnioskodawcy informacji z dnia [...] lipca 2022 r., wynika, że skarżącynie przyjmuje żadnych leków na stałe, a leki przeciwbólowetylko doraźnie. W świetle tej informacji nie było podstaw do uznania za konieczne przyjmowanialeku przeciwbólowego Skudexa w ilościach opisanych powyżej. W konkluzji powyższych wywodów stwierdzić należy, iż przyznanie M.B. zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, obejmujących także częściowe pokrycie wydatków, które miał on ponieść w związku z zakupem preparatu przeciwbólowego, nastąpiło mimo braku wykazania (zarówno przez wnioskodawcę, jak i w drodze podjętych przez Ośrodek Pomocy Społecznej czynności wyjaśniających) niezbędności ich stosowania przez skarżącego. Z uwagi na wiążący Sąd zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.) stwierdzone w sprawie naruszenie dyspozycji art. 39 ust. 1 nie mogło jednakże wywrzeć wpływu na zakres wydanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie orzeczenia. Abstrahując od stwierdzonego faktu niewykazania niezbędności zgłoszonej przez M.B. potrzeby, wskazać jeszcze na marginesie należy, iż Burmistrz limitując zakres przyznanej decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leków i leczenia wnioskodawcy, realizując zasadę przekonywania szczegółowo omówił powody przyznania zasiłku w mniejszej od oczekiwanej przez stronę wysokości, na które - poza problemami w zgromadzeniu nieodzownego materiału dowodowego - składała się przede wszystkim ograniczoność środków i konieczność zapewnienia potrzeb innych osób i rodzin. Organ I instancji przedstawił nadto wyliczenia wysokości wypłacanych wszystkim świadczeniobiorcom zasiłków celowych, jak również rozmiary udzielonej dotychczas wnioskodawcy pomocy, która w przeliczeniu na okresy miesięczne zdecydowanie przewyższała kwoty zasiłków celowych wypłaconych pozostałym świadczeniobiorcom. Z tych też względów podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż nawet spełnienie przez wnioskodawcę warunku udokumentowania niezbędności potrzeby zakupu leków nie rodzi po jego stronie wymagalnego roszczenia o przyznanie mu pełnej rekompensaty poniesionych z tego tytułu kosztów. Końcowo, odnosząc się do tej części skargi, w której podniesione zostało pominięcie przy rozpoznawaniu wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. paragonów za czerwiec oraz paragonu mającego być realizacją recepty wystawionej w maju 2022 r., wskazać należy, iż przedmiotem rozpoznania organów pomocy społecznej, co zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i powielone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, były wszystkie potrzeby wyszczególnione na załączonych do wniosku paragonach, także tych potwierdzających zakup okularów i leków w miesiącu czerwcu. Niemniej zwrócić należy w tym miejscu organom uwagę na konieczność precyzyjnego wskazywania w rozstrzygnięciu decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia, by w pełni odzwierciedlało ono zakres czasowy leczenia, o którego sfinansowanie zwraca się wnioskodawca. Dostrzeżona nieprawidłowość nie miała jednakże wpływu na wynik sprawy i wysokość przyznanego stronie zasiłku celowego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.