II SA/Go 62/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 22 października 2020 r., nr XX/150/2020 w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa [...] w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego, wyodrębnionego w budżecie Gminy [...] na rok 2021 oddala skargę.

1. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2020 r. [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. 1378, dalej u.s.g.) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XX/150/2020 Rady Gminy z dnia 22 października 2020 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego, wyodrębnionego w budżecie Gminy na rok 2021. Z treści tego rozstrzygnięcia wynikało, że w dniu 22 października 2020 Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego, wyodrębnionego w budżecie Gminy na rok 2021. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 26 października 2020 r. 1.2. Zdaniem organu nadzoru uchwała narusza istotnie prawo, tj. art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r. poz. 301 ze zm., dalej u.f.s.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy. Na mocy tego przepisu rada gminy może odrzucić podtrzymany przez sołtysa wniosek tylko wówczas, gdy wniosek ten nie spełnia co najmniej jednego z poniższych wymogów: 1) wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (por. art. 5 ust. 2 u.f.s.); 2) wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (por. art. 5 ust. 3 u.f.s.); 3) w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy (por. art. 5 ust. 4 u.f.s.); 4) potrzymanie przez sołtysa wniosku musi nastąpić w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji o odrzuceniu wniosku sołectwa (por. art. 5 ust. 6 u.f.s.). 1.3. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, zdaniem Wojewody wynika, że wszystkie powyższe wymogi wniosku zostały spełnione, co pośrednio potwierdził także Wójt Gminy, który odrzucił wniosek Sołectwa z innych powodów. Ponadto, o ile Rada Gminy prawidłowo w podstawie prawnej uchwały wskazała art. 5 ust. 9 u.f.s., to przy rozpatrywaniu wniosku nie zastosowała wymogów w nim wskazanych, zastosowała natomiast wymogi, o których mowa w art. 5 ust. 11 u.f.s., chociaż przepis ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z uzasadnienia do projektu badanej uchwały - podtrzymany przez Sołtysa wniosek Sołectwa [...] został odrzucony przez Radę Gminy z uwagi na treść przepisu art. 15 ust. 11 u.f.s. - tj. okoliczność, że zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 u.f.s. Mając na względzie powyższe organ nadzoru stwierdził, że pomimo spełniania przez wniosek Sołectwa wymogów formalnych, o których mowa w art. 5 ust. 2-4 i ust. 6 u.f.s., Rada Gminy odrzuciła go stosując kryteria nie wynikające z przepisu art. 5 ust. 9 u.f.s., co należy uznać za istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności badanej uchwały w całości. 2. W skardze na to rozstrzygnięcie Rady Gminy wniosła o jej uchylenie zarzucając mu naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 9 u.f.s przez bezpodstawne zastosowanie środka nadzoru i stwierdzenie nieważności uchwały, w sytuacji gdy Rada Gminy odrzuciła wniosek z powodu niedotrzymania warunków formalnych. 2.1. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że podstawą odrzucenia wniosku Sołectwa były wyłącznie względy formalne, tj. brak należytego uzasadnienia wniosku, a nie jego merytoryczna ocena. Zdaniem skarżącego z przepisów art. 5 ust. 2 do 4 i 5 u.f.s. wynika, że w procedurze oceny wniosku sołectwa badać należy w pierwszej kolejności wymogi formalne wniosku, przy czym badanie to odbywa się dwuetapowo. Pierwszego sprawdzenia dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), a następnie organ stanowiący gminy. Badanie to odbywa się pod kontem spełnienia warunków określonych w art. 5 ust. 2- 4 UFS, jeżeli chodzi o kontrolę wójta, zaś w przypadku Rady Gminy pod kątem art. 5 ust. 2- 4 i 6 UFS, co wynika wprost z art. 5 ust. 9 UFS. Rada Gminy odrzuciła wniosek Sołectwa w związku z niespełnieniem przez niego warunków formalnych, co wprost wynika z podstawy prawnej wskazanej na wstępie uchwały z dnia 22 października 2020 r., gdzie jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 5 ust. 9 u.f.s., gdyż jak to wskazano "w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego przypadających sołectwu [...] na 2021 r. wnioski te nie zawierały należytego uzasadnienia, zgodnie z art. 5 ust. 3 UFS". Elementy tego uzasadnienia powinny odpowiadać treści art. 2 ust. 6 UFS, zgodnie z którym środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. W konsekwencji w uzasadnieniu powinny być wskazane elementy związane z wykazaniem tego czy dane przedsięwzięcie jest zadaniem własnym gminy, służy poprawie warunków życia mieszkańców i czy przedsięwzięcie jest zgodne ze strategią rozwoju gminy. Podkreślić przy tym należy, że Rada Gminy poddała analizie formalnej istnienie tych elementów uzasadnienia, a nie ich merytoryczną zawartość, która jest badana dopiero na etapie uchwalania budżetu. W konsekwencji badaniu poddano tylko wymogi formalne tego uzasadnienia i stwierdzono jego braki. 2.2. Skarżąca podkreśliła również, że uchwała jest zgodna z wytycznymi sformułowanymi przez Regionalną Izbę Obrachunkową zawartymi w piśmie z dnia [...] września 2018 r., [...] (dołączone do skargi jako dowód w sprawie wraz z wnioskiem o jego przeprowadzenie). W konsekwencji, zdaniem skarżącej, odrzucenie wniosku Sołectwa nastąpiło nie z przyczyn merytorycznych tzn. ze względu na to, że dane przedsięwzięcie nie jest np. zadaniem własnym gminy, ale ze względu na brak elementu uzasadnienia, w którym wnioskodawca przedstawiłby swoje stanowisko w tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). 4. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w stosunku do uchwały rady gminy, zgodnie z kompetencjami tego organu, wynikającymi z art. 85 i 86 u.s.g. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 u.s.g. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyznacza art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. 5. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały Nr XX/150/2020 Rady Gminy z dnia 22 października 2020 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego. Pełna regulacja i sekwencja czynności w tym przedmiocie objęta jest regulacją art. 5 ust. 1 do 11 u.f.s., zgodnie z którym: 1) warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku (ust. 1), 2) wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (ust. 2), 3) wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (ust. 3), 4) w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy (ust. 4), 5) wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa (ust. 5), 6) sołtys może w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, podtrzymać wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, kierując go do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (ust. 6), 7) w przypadku, gdy wniosek został odrzucony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu niespełnienia warunków określonych w ust. 2 lub 3, zebranie wiejskie może ponownie uchwalić wniosek (ust. 7), 8) sołtys, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, przekazuje radzie gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosek ponownie uchwalony przez zebranie wiejskie (ust. 8), 9) w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy (ust. 9), 10) w przypadku ponownie uchwalonego wniosku, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2 lub 3 lub przekazany po terminie, o którym mowa w ust. 8. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy (ust. 10). 11) uchwalając budżet, rada gminy odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7 (ust. 11). 6. Mając na uwadze te elementy, statuujące złożoną kilkuetapową, ale rozdzieloną co do kompetencji i zakresu właściwości procedurę, zgodzić należy się z Wojewodą, że kontrola merytoryczna wniosku z punktu widzenia zgodności z wymogami określonymi w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s., a więc czy zamierzone przedsięwzięcia proponowane przez sołectwo wpisują się w te wydatki, odbywa się na etapie uchwalania budżetu czyli etapie, o którym mowa w art. 5 ust. 11 u.f.s. (choć ustawa również używa podobnego i mylącego sformułowania "odrzuca wniosek"). W tym bowiem przypadku ocena dotyczy zasadności wniosku, a nie kwestii formalnych, które warunkują wszczęcie procedury w przedmiocie przyznania sołectwu środków z funduszu. Wbrew temu, co twierdzi się w uchwale i odpowiedzi na skargę stanowisko przedstawione w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej nie potwierdza tezy skarżącej. Wręcz przeciwnie. W stanowisku RIO mówi się bowiem o odrzucaniu wniosków na podstawie art. 5 ust. 11 u.f.s, natomiast podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 5 ust. 9 u.f.s. To, że w uzasadnieniu tej uchwały powołano art. 5 ust. 11 u.f.s dowodzi tego, że organ nie rozróżnia odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych, o czym jest mowa w art. 5 ust. 9 u.f.s., od jego odrzucenia z przyczyn merytorycznych, czego dotyczy art. 5 ust. 11 u.f.s. Tymczasem specyfiką rozwiązania przewidzianego w ustawie jest to, że przewiduje ona dwukrotną weryfikację formalnych wniosku sołectwa przez burmistrza, a następnie przez radę (w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa) z uwagi na te same przesłanki opisane w ust. 2-4 art. 5 u.f.s. (art. 5 ust. 5 i ust. 9). Warunki te mają charakter proceduralny, bo ustawodawca celowo założył, że środki opisane we wniosku sołectwa, o rozdysponowaniu których zadecyduje ostatecznie rada gminy w uchwale budżetowej, muszą w pierwszej kolejności znaleźć swój wyraz w pisemnym wniosku spełniającym przesłanki formalne dla niego przewidziane, którym uchybienie spowoduje, że w ogóle nie będzie procedowany i zostanie odrzucony. Na tym wstępnym etapie postępowania z wnioskiem nie może jednak dojść do merytorycznej jego oceny z perspektywy realizowania celów i wysokości przeznaczonych środków. Kontrola merytoryczna wniosku z punktu widzenia zgodności z wymogami określonymi w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s., a więc i tego czy zamierzone przedsięwzięcia wpisują się w wydatki, odbywa się na etapie uchwalania budżetu, o czym stanowi art. 5 ust. 11 u.f.s. W tym przypadku ocena dotyczy treści wniosku, a nie kwestii formalnych w tym trybie odbywa się nadzór i kontrola wydatkowania środków budżetowych (por. wyroki NSA z 27 listopada 2017 r., II GSK 2661/17 oraz 14 stycznia 2019 r., I GSK 2701/18; CBOSA). 7. Z treści uchwały (jej uzasadnienia) wynika ewidentnie, że taka merytoryczna ocena została przeprowadzona przez organ na etapie, na którym mogą być badane jedynie wymogi formalne. Świadczy o tym wprost wskazana w uchwale podstawa prawna i jej uzasadnienie. To, co skarżąca nazywa oceną formalną, a pod którą kryje się stwierdzenie, które pada w skardze czyli, że wniosek nie zawierał "należytego uzasadnienia, zgodnie z art. 5 ust. 3 UFS, gdyż elementy tego uzasadnienia powinny odpowiadać treści art. 2 ust. 6 UFS, zgodnie z którym środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy" stanowi bez wątpienia ocenę merytoryczną, odnoszoną do elementów treściowych, a nie wymogów formalnych. To bowiem, czy dane wskazane we wniosku są poprawne i znajdują rzeczywiste odzwierciedlenie, a tym bardziej czy uzasadniają merytorycznie wniosek w trybie art. 5 ust. 9 u.f.s. nie może podlegać w ogóle ocenie. Wystarczy bowiem tylko, że te elementy są we wniosku lub stanowią jego załączniki. Ocena treściowa tych elementów może nastąpić wyłącznie już na innym etapie, a mianowicie rozpatrywania przez radę gminy wniosku w trybie przewidzianym art. 5 ust. 11 u.f.s., bowiem spełnienie wymogów, o których mowa w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s. badane jest właśnie przez odniesienie do treści wniosku i jego uzasadnienia. 8. Podkreślić należy, że rozumienie formalizmu prezentowane przez skarżącą jest sprzeczne z jego pojmowaniem w doktrynie i orzecznictwo, nie tylko krajowym. Zasadą wszystkich racjonalnych procedur jest to, że celem wprowadzenia wymogów formalnych jest umożliwienie nadania sprawie biegu, w takim stopniu by było możliwe jej merytoryczne rozpatrzenie z punktu widzenia przedmiotu i celu danego postępowania. Wspólną cechą wymogów formalnych jest to, że służą one zapewnieniu równości uczestników postępowania oraz racjonalności i efektywności tego postępowania (szeroko na temat zasad formalizmu w prawie por. S. Cieślak, Formalizm postępowania cywilnego. Warszawa 2008, s. 110 i n.). Z tego względu wymogi formalne odnoszą się do czasu lub formy czynności, przez co rozumie się elementy stricte formalne (np. termin wniesienia, formę pisemną, podpisy, oznaczenie wnoszącego podanie itd., lub elementy formalno- konstrukcyjne, takie jak wskazanie żądania, oznaczenie przedmiotu wniosku i jego uzasadnienie). Elementy te są pojmowane w sposób zobiektywizowany i generalny, co oznacza, że każdy może je spełnić w jednakowym stopniu, czyli inaczej to ujmując może je spełnić albo nie spełnić. W odniesieniu do danego wymogu formalnego, np. uzasadnienia nie może być zatem mowy o jego częściowym spełnieniu. Jeśli jakiekolwiek uzasadnienie jest to wymóg należy uznać za spełniony bez względu na to, jaka jest jego jakość merytoryczna. Na etapie formalnym nie ma zatem znaczenia czy jest "należyte" czy też nie, bo jest to już ocena merytoryczna. 9. Procedując w kwestii formalnej na podstawie art. 5 ust. 9 u.f.s w zw. z art. 5 ust. 2 do 4 u.f.s. organ z naruszeniem tych przepisów wkroczył w merytoryczny zakres oceny wniosku, pozbawiając sołectwo [...] prawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez organ uchwałodawczy gminy, w trybie przewidzianym art. 5 ust. 11 u.f.s. Jest to bez wątpienia naruszenie prawa istotne. Z tych względów organ nadzoru miał pełne podstawy do stwierdzenia nieważności rzeczonej uchwały, co prowadziło do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.