II SA/Go 592/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T.L. i J.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących T.L. i J.L. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania inwestorów T.L. i J.L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] odmawiającą inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] października 2019 r. o pozwoleniu na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, rozbudowę o schody zewnętrzne i rozbiórkę budynku gospodarczego, do realizacji na działce nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 9 marca 2020 r. inwestorzy wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 2019 r. i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Organ postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia złożonych dokumentów w terminie do 4 maja 2020 r. W dniu 15 kwietnia 2020 r. inwestorzy złożyli pismo z odpowiedzią na postanowienie i poprawionym projektem budowlanym. Po sprawdzeniu uzupełnionych dokumentów organ I instancji uznał, że inwestorzy wypełnili obowiązek tylko częściowo, a nieprawidłowości z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego nie zostały usunięte. Inwestorzy zostali bowiem zobowiązani do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) w zakresie usytuowania wejścia do budynku w ścianie zewnętrznej budynku znajdującej się w odległości mniejszej niż 4,0 metry (m) od granicy działki co nie zostało dopełnione. Jak wskazał organ projekt budowlany zamienny przewiduje m.in. rezygnację z projektowanego wejścia głównego do budynku wraz ze schodami zewnętrznymi od strony południowej i wykonanie wejścia do budynku w projektowanej wnęce w zewnętrznej ścianie zachodniej budynku. Budynek od strony zachodniej usytuowany jest w odległości od 3,02 m do 3,23 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr [...]. W poziomie parteru w ścianie budynku zaprojektowano wnękę o szerokości 1,63 m i głębokości 1,1 m na wysokość jednej kondygnacji co spowoduje, że drzwi wejściowe do budynku będą znajdowały się w odległości 4,22 m od granicy działki. Takie rozwiązanie jest niezgodne z powołanym przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie organu cofnięcie fragmentu ściany i utworzenie wnęki w celu oddalenia miejsca montażu drzwi nie oznacza, że w ten sposób ściana budynku z drzwiami jest usytuowana w przepisowej odległości. Znaczenie ma odległość całej ściany, która pozostaje w niezmienionej odległości od granicy działki, a nie tylko wnęki z drzwiami. W związku z nieusunięciem wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) należało odmówić zatwierdzenia projektu i zmiany decyzji. 2. W ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji wnieśli T.L. i J.L. zarzucając jej naruszenie § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez jego błędną wykładnię i uznanie, że odległości od granicy z działką nie zostały zachowane. Rozpatrując odwołanie i utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się odpowiednio przepisy art. 32-35. W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ wskazuje nieprawidłowości i nakłada na inwestora obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Również w ocenie Wojewody inwestorzy nie wywiązali się w pełni z obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu organu I instancji. W ramach oceny zgodności rozwiązań projektowych z przepisami technicznymi organ zobligowany jest do zweryfikowania prawidłowości usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ podkreślił, że odległość od granicy działki mierzy się od ściany, w której znajdują się okna lub drzwi, a nie od samych okien i drzwi. Nie ma zatem znaczenia jakie będzie zagłębienie ścian, w których znajdą się okna lub drzwi, gdyż wymogi z § 12 ust. 1 rozporządzenia odnoszą się do budynku rozumianego jako całość, a nie jego okien i drzwi. Dlatego też niedopuszczalne jest sytuowanie ściany, z oknami lub drzwiami we wnękach w odległości od granicy działki mniejszej niż 4 m. Taką interpretację, zdaniem organu, potwierdza treść § 9 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że określone w nim odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy, się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Przedmiotowy budynek ma ścianę oddaloną o mniej aniżeli 4 m od granicy działki o nr [...], a w tej ścianie znajdują się drzwi, wpuszczone we wnęki, dzięki czemu same drzwi i towarzyszące im niewielkie fragmenty ściany znajdą się dalej od granicy. W ocenie organu odwoławczego rozwiązanie takie stanowi obejście wymogu wskazanego w § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych względów organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, prawidłowo odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji. 3. W skardze wniesionej do tutejszego sądu T.L. i J.L. wnieśli, w sposób dorozumiany, o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, że nie zgadzają się z interpretacją organów, gdyż zastosowane rozwiązanie w projekcie zamiennym nie jest obejściem prawa, a ścisłym dostosowaniem się do wymogów rozporządzenia. Podnieśli również, że organy nie ustosunkowały się do zastosowania w sprawie § 12 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pomimo podnoszenia tego zarzutu w pismach strony. Zdaniem skarżących przyjęte rozwiązanie zamienne pozwala na wybudowanie pełnej ściany przed przedmiotową wnęką i zadaszenia, co poprawia estetykę domu, pozwala na użytkowanie istniejącego wejścia a ponadto ułatwia ewakuację na wypadek pożaru. Rozwiązanie to ułatwia również "kontakt" T.L. z ogrodem i otoczeniem, ponieważ "wymuszone" schody wejściowe w projekcie podstawowym uniemożliwiają zastosowanie wózka inwalidzkiego, a hipotetycznie taka sytuacja może mieć miejsce w niedalekiej przyszłości biorąc pod uwagę jej wiek i schorzenia. 4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Zgodnie jednak z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd kontrolując legalność wydanej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co w tej sprawie ma akurat zasadnicze znaczenie. 6. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). 7. W trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, badają m.in. zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi (pkt 2). W ramach oceny zgodności rozwiązań projektowych z tymi przepisami organy zobligowane były do zweryfikowania prawidłowości usytuowania projektowanego obiektu budowlanego na działce budowlanej z wymogami określonymi w powoływanym wyżej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 12 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z dokumentacji projektowej złożonej w sprawie wynika, że ściana zachodnia budynku, w której zaprojektowano drzwi wejściowe położona jest w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Z tego powodu organy uznały, że projektowana zabudowa narusza wymóg zachowania odległości co najmniej 4 m od granicy dla sytuowania ścian zawierających okna lub drzwi i naruszenia tego nie zmienia zawarte w projekcie zamiennym rozwiązanie przewidujące usytuowanie drzwi wejściowych we wnęce o szerokości 1, 63 m i głębokości 1,1 m, (co powoduje, że same drzwi są usytuowane w odległości 4,22 m od działki sąsiedniej). 8. Zdaniem sądu to stanowisko jest prawidłowe, a oceny tej nie zmienia fakt, że drzwi usytuowane w zachodniej ścianie ze względu na zaprojektowaną wnękę znajdują się w odległości większej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi wyraźnie o "sytuowaniu budynku", który w zależności od tego czy zawiera z danej strony ścianę z oknami lub drzwiami czy nie, może być usytuowany w odległości odpowiednio 4 m albo 3 m od granicy. Odległość od granicy działki mierzy się od ściany, w której znajdują się okna lub drzwi, a nie od samych okien i drzwi, co reguluje § 9 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Dlatego przy obliczeniu wymaganej odległości nie mają znaczenia "załamania" ścian lub to, czy w tej ścianie znajdują się wnęki bądź zagłębienia, w których osadzone są drzwi lub okna (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2011 r., II OSK 534/10 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., II SA/Gd 197/09 i WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2013 r., II SA/Po 698/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też z uwagi na nie spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia projekt nie powinien być zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany w kształcie przedstawionym przez inwestora. Trafnie również organ uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż w przepisie tym mowa jest o ścianie budynku pozbawionej otworów okiennych i drzwiowych. Z tych zatem względów wszystkie zarzuty podniesione w skardze są całkowicie niezasadne. 9. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że w świetle okoliczności sprawy, w szczególności potrzeb inwestorów oraz specyfiki zakresu niezgodności polegającej jedynie na osadzeniu jednych drzwi wejściowych w istniejącej już ścianie budynku należy wskazać, że argumenty inwestorów mogą być oceniane w ramach postępowania w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Postępowanie takie pozwala inwestorowi, powołującemu się na jakieś okoliczności faktyczne, techniczne czy użytkowe (dotyczące choćby użytkowania budynku przez jego mieszkańców, układu komunikacyjnego, w tym również potrzeb osób starszych lub niepełnosprawnych), na uzyskanie zgody na odstąpienie od jakichś wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, w tym wymogów odległościowych. Postępowanie o wyrażenie zgody na odstępstwo uruchamiane jest jednak wyłącznie na wniosek inwestora i realizowane w odrębnym trybie przewidzianym przepisami art. 9 ust. 1 i n. Prawa budowlanego. Zgodnie jednak ze stanowiskiem judykatury, które niniejszy sąd podziela, a którego potwierdzeniem są zmiany przepisów ustawy prawo budowlane obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. wniosek o odstępstwo do organu administracji architektoniczno-budowlanej może być składany aż do momentu uzyskania pozwolenia na budowę, a więc także w trakcie procedowania wniosku głównego (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1840/19 oraz WSA w Poznaniu z 28 maja 2020 r., II SA/Po 286/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdzeniem słuszności tego stanowiska jest zmiana art. 9 Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji bo 19 września 2020 r. 10. W niniejszej sprawie wniosek o odstępstwo nie został w trakcie niniejszego postępowania formalnie złożony, niemniej z pism i wniosków inwestorów kierowanych do organu na etapie przedkładania projektu zamiennego oraz postępowania odwoławczego wynikało, że domagali się uwzględnienia ich szczególnej sytuacji rodzinnej oraz sytuacji zdrowotnej T.L.. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak czy skarżący wiedzieli o możliwości prawnej złożenia wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo. Do standardów "dobrej administracji", zawartych w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej oraz rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. i załączonym do niej Kodeksie Dobrej Administracji, należy zasada, że tam, gdzie wydanie decyzji lub innego aktu może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, organ ma nie tylko obowiązek podać powody, na których opiera się wydana decyzja i jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji, ale również wskazać stronie możliwości prawne zapobieżenia jej negatywnym skutkom. Zasada ta została wyrażona w prawie krajowym w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym obowiązek udzielania pełnej informacji stronom obejmuje również obowiązek czuwania (przez udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek) nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Mając na względzie te zasady - w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy oraz sytuacji strony działającej w postępowaniu administracyjnym bez zawodowego pełnomocnika - obowiązkiem obu organów było pouczenie inwestorów o możliwości i trybie złożenia wniosku o odstępstwo, ze wskazaniem terminu, w którym ewentualny wniosek miałby być złożony (po to by dać stronie możliwość wyboru i skorzystania z postępowania wpadkowego a zarazem zapewnić prawidłowy bieg sprawy administracyjnej). Dopiero gdyby strona z takiej możliwości nie chciała skorzystać lub korzystając z niej nie uzyskała zgodny na odstępstwo w trybie wpadkowym, organ byłby w pełni uprawniony do wydania decyzji w takim kształcie, jak to zostało zrealizowane. Brak pouczenia i stworzenia stronie tej istotnej dla jej sytuacji prawnej gwarancji proceduralnej – możliwości skorzystania z trybu przewidzianego art. 9 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego stanowi naruszenie przepisu art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.). 11. Organy i strony, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., będą związane wyrażoną w tym uzasadnieniu oceną prawną (pod warunkiem uprawomocnienia się niniejszego wyroku). W ponowionym postępowaniu zadaniem organu I instancji będzie pouczenie strony (inwestorów) o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zgodę na odstępstwo w zakresie, który jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i wyznaczenie inwestorom jakiegoś rozsądnego i dopasowanego do okoliczności sprawy terminu do złożenia tego wniosku. Dalsze czynności będą już uzależnione od tego, czy strona z takiej możliwości skorzystała lub ewentualnego wyniku postępowania wpadkowego. Skarżącym wskazać należy, że wystąpienie z wnioskiem o zgodę na odstępstwo jest ich prawem, z którego mogą, ale nie muszą skorzystać. W razie jednak złożenia takiego wniosku kwestia spełnienia warunków, o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego będzie odrębnie procedowana i rozstrzygana i niniejsze orzeczenie w żaden sposób jej nie przesądza. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1, 209 oraz 210 § 2 p.p.s.a.